ALFREDO ROCCO PROFESSORE ORDINARIO NELLA FACOLTÀ DI GIURISPRUDENZA DELL’UNIVERSITÀ DI PADOVA ELEMENTI DI DIRITTO AMMINISTRATIVO E DI LEGISLAZIONE SCOLASTICA AD USO DEGLI ALLIEVI DEI CORSI DI PERFEZIONAMENTO PER I LICENZIATI DALLE SCUOLE NORMALI, E DEGLI ASPIRANTI ALL’ UFFICIO DI DIRETTORE DIDATTICO, DI VICE ISPETTORE E DI ISPETTORE SCOLASTICO ORO. inv RLOOTfV ■c- 5%9 > T * t ,fc r a fÉiTiTÉTti é i AVVERTIMENTO Pubblico, per aderire alle richieste dei miei stu¬ denti, e di non pochi insegnanti, direttori didattici ed ispettori scolastici, aì quali erano già pervenute sotto la forma di dispense litografate, le lezioni impartite agli allievi del corso dì perfezionamento per i licenziati dalle scuole normali, presso l'Università di Padova, Le origini di questo volume ne indicano la natura e gli intenti. Si tratta di un'opera di chiarificazione e di volgarizzamento, quindi essenzialmente didattica. Essa mira, non già a dir cose nuove, ma a fornire a tutti coloro, i quali si dedicano alla carriera magistrale, e specialmente a chi aspira agli uffici direttivi di essa, quelle nozioni giuridiche, che sono ormai indispensa¬ bili, e che hanno parte cospicua nei vari programmi dì esame. Varie volte, dalle commissioni giudicatrici dei concorsi a tali posti direttivi, si è lamentata la insufficienza della preparazione giuridica dei candidati. Insufficienza, del resto, ben naturale in chi, provenendo da altro ordine di studi, si trova lanciato nel groviglio delle leggi e dei regolamenti scolastici, senza la guida di nozioni generali e di un criterio giuridico già for- mato. A questa lacuna intende, dunque, anche, d* provvedere il mio corso, che ha, pertanto, non sol# carattere informativo, ma formativo; mira non solo dar nozioni, ma a fornire idee generali, ritte a guidare ì lettori nella interpretazione delle leggi e nella solu¬ zione dei casi dubbi. Perciò, mentre i programmi del corso di perfezìo- namento fanno precedere la trattazione della legislazione scolàstica a quella del diritto amministrativo, io diverto l ordine, ed incomincio con le nozioni generali del diritto amministrativo, senza di cui non è possibile intendere quella parte specialissima del diritto ammi¬ nistrativo, che è la legislazione scolastica. Rinvio chi desidera maggiori e più complete spie¬ gazioni circa le dottrine generati del diritto amministra¬ tivo, ai manuali del Romano, del Ranelletti, del Meticci, dell’Orlando e del Presimi, e all’ottimo corso di diritto amministrativo del Cammeo, pubblicato finora solo in veste litografica. Per la parte concernente la legislazione scolastica, campo largamente mietuto dagli incompe¬ tenti e dai competenti troppo trascurato, rinvio ai volumi del Namias, del De Francesco e al breve, ma lodevole trattatalo sulla condizione gi uridìca dei maestri elementari, del Nardi. Il corso dì lezioni, riprodotto in questo volume, . raccolto dal mìo studente, rìott, Giuseppe Gasperini, che pubblicamente ringrazio. Padova,, marzo 1 0 J b. INTRODUZIONE § i- Concetto del diritto. Se noi osserviamo la vita sociale, troviamo che l’operare delFuomo nella società è sottoposto ad una quantità di norme, che regolano la condotta tanto dei singoli individui quanto degli enti collettivi. Queste norme determinano il modo e la iorma che gli uomini devono seguire nelle loro azioni e costi¬ tuiscono veri e propri imperativi. § 2 . Varie norme esistenti nel seno delle società. Le norme, che regolano la condotta degli uomini, si possono raggruppare in quattro categorie : i) norme religiose; 2) norme morali; 3) norme del costume; 4) norme giuridiche. 1) Norme religiose sono quelle che dai credenti in una speciale confessione religiosa, vengono osservate perchè emanate, sia dalla divinità, sia dalle autorità religiose ed ecclesiastiche interpreti e ministre del volere divino. II campo d azione di queste norme è assolutamente indeterminato perche esse regolano bensì direttamente ROCCO, Elementi di diritto amministrativo. 1 2 i rapporti fra l’uomo e la divinità, ma indirettamente (in quanto Dio vuole il perfezionamento individuale e sociale degli uomini) tutti i rapporti umani e quindi abbracciano anche il campo, che vedremo proprio delle norme morali, del costume, e giuridiche. Così ad es. il principio « non fare agli altri ciò che non vorresti fosse fatto a te », è norma morale che la religione fa propria e sancisce come norma morale-religiosa ; l’os¬ servanza del « riposo festivo » all’ infuori dei casi in cui è anche norma giuridica, è norma del costume, ma altresì norma religiosa; il principio «non uccidere » è norma giuridica, ma altresì religiosa. Per quanto però sia vasto il campo d’applicazione della norma religiosa, il carattere specifico che la dif¬ ferenzia è quello di riferirsi in ultima analisi alla di¬ vinità. La norma religiosa crea degli obblighi verso la divinità, regola i rapporti dell’uomo colla divinità. 2) Norme morali. Avvertiamo anzitutto che ci occupiamo solo delle norme morali costituenti la così detta moralità positiva, cioè quelle vigenti in una de¬ terminata società in un certo momento storico. Sono norme che han?io come campo proprio la coscienza ulteriore, considerano cioè il lato interiore delle azioiii umane, e la intenzione dell 1 agente. Queste norme vivono diffuse non soltanto nella co¬ scienza sociale, ma anche nella coscienza dell’indivi¬ duo e perciò hanno come sanzione non solo l’appro¬ vazione o la disapprovazione della collettività, ma anche il giudizio interno della coscienza che dà luogo ad un sentimento di soddisfazione quando la norma è osser¬ vata, e di cordoglio e di rimorso quando non è os¬ servata. 3) Norme del costume sono quelle norme molto varie e diverse, che regolano i rapporti sociali sia di 3 ~ tutti gli individui appartenenti ad una collettività sia degli individui appartenenti a circoli sociali più ri¬ stretti. Esse regolano il puro comportameiito esteriore ed kan?io per sanzione un giudizio favorevole o sfavorevole della col¬ lettività , di natura infinitamente meno severa che per l’osservanza delle norme morali, e che porta appunto, solamente, sulle forme esterne del vivere sociale. Sono in sostanza norme di convenienza, di decoro, di cortesia, di etichetta. 4) Norme giuridiche . Sono le norme imposte alVoperare umano ?iei rapporti esterni e fatte valere dal?autorità dello Stato per garan¬ tire gli individui e la collettività nel raggiungimento dei loro scopi . § 3- Le norme giuridiche e i loro caratteri differenziali. Da questa definizione risultano le differenze delle norme giuridiche dalle altre norme e le loro caratte¬ ristiche fondamentali. I. Il primo carattere della norma giuridica che ci interessa rilevare è d’essere una ?iorma regolatrice dei rapporti esterni . Essa regola infatti i rapporti dell’uo- mo cogli altri uomini. Sono dunque esclusi dal campo d’azione della norma giuridica i rapporti dell’uomo colla divinità, con sè stesso, con altri esseri senzienti, con la natura esteriore : il diritto non regola che i rapporti dell’uomo cogli altri uomini. Il diritto, in quanto vuol porre un ordine ai rap¬ porti tra gli uomini, costituisce un sistema di limiti della condotta umana : sistema in cui non vi è discon- — 4 — tinnita nel senso, che, dove termina il diritto delFuno, incomincia il diritto delFaltro. Dall’essere la norma giuridica una norma regola¬ trice dei rapporti esterni dell'uomo cogli altri uomini, deriva la caratteristica sua : di essere una norma es^ senzial mente bilaterale. Essa infatti crea non soltanto doveri ma corrispondentemente conferisce diritti. II, Il secondo carattere differenziale della norma giuridica è dato dalla sua generalità ed universalità , La norma giuridica non regola singolarmente spe¬ cifici rapporti esterni di determinate persone, ma vale per tutti i rapporti della medesima specie e quindi per tutte le persone alle quali si riferiscono tali rap¬ porti, Essa perciò, non tutela interessi concreti dì per¬ sone determinate, ma categorie d'interessi. La norma giuridica procede per astrazióne; raggruppa tutti i ca¬ si d’una medesima specie in una categoria generale, e contempla questa categoria. Ili, li terzo carattere differenziale della norma giu¬ rìdica, è dato dalla sua funzione specifica; la garanzìa* Il diritto è garanzia di scopi o tutela d’interessi Esso dunque sì trova con questi interessi in un rap¬ porto di mezzo a fine. Ma appunto perchè la norma giurìdica è garanzia di scopi essa, è irrefragahilmente obbligatoria. Garantire v infatti vuol dire: assicurare, render certo: quindi la norma giurìdica si presenta con un carattere dì necessità che la rende assoluta- mente o ìrrefragabilmente obbligatoria. La norma giuridica garantisce gli scopi : ciò si¬ gnifica che questi debbono essere ad ogni costo rag¬ giunti. La necessità della norma giuridica non è dunque, come in altre specie di norme, relativa al fine a cui es¬ tende, ma assoluta , perchè assoluta è la necessità del fine. Questo deve ad ogni modo essere raggiunto ed eventualmente anche senza o contro la volontà di co¬ loro a cui la norma è diretta. Quindi il diritto non si limita solo a porre motivi alla volontà per costrin¬ gerla all’osservanza della norma ; essa occorrendo passa sopra la volontà ed attua gli scopi indipendentemente da questa* La possibilità dell’impiego della forza fisica per ot- tenere Vesecuzione della norma, è un momento essen¬ ziale del diritto ed è quello che si chiama comune¬ mente: coazione. IV- L'ultimo carattere differenziale della norma giu¬ ridica è quello di essere fatta valere dairautorità dello Stato* Il concetto del diritto presuppone quindi il ione etto dello Staio, § 4* Il diritto e lo Stato. Se il diritto è tuia norma assolutamente ed irre- fragabilmente obbligatoria, occorre che vi sia una vo¬ lontà superiore alle volontà individuali e capace d'im¬ porsi a queste* Non vi è diritto infatti senza un or¬ gano la cui volontà possa imporsi alla volontà dei singoli e che disponga della forza materiale necessa¬ ria per realizzare la norma. E poiché questa volontà superiore e questa forza soverchiarne non possono essere date che dalla collet¬ tività organizzata, cosi è evidente che non vi è diritto senza la organizzazione della volontà e della forza col¬ lettiva, ossia senza lo Stato* Diritto e Stato sono adun¬ que due termini correlativi; la nozione dello Stato è presupposto necessario della nozione del diritto* — 6 — Essendo il diritto un principio d’ordine necessario per la convivenza civile, la organizzazione della so¬ cietà avviene appunto principalmente per 1*attuazione di questo principio, ossia per l'attuazione del diritto. In conseguenza, non solo non vi è diritto senza lo Stato, ma lo Stato è da considerare principalmente come Tergano del diritto. In altri termini, lo Stato sorge per il diritto. § 5- Nozione dello Stato, Quando noi vogliamo dare la nozione dello Stato, bisogna tenere presente che lo Stato, come tutti gli organismi, ha avuta una origine ed una successiva fase dì sviluppo, e che di necessità, lo Stato primitivo non era che T embrione dì quello che oggi è lo Stato mo¬ derno. Perciò il concetto che noi moderni ci facciamo dello Stato, non corrisponde interamente alle condi¬ zioni dello Stato primitivo, e correlativamente Io stesso vale per il diritto. Nelle fasi primitive della evoluzione giuridica, il diritto come Io Stato, ci si presenta in una forma ru¬ dimentale. Tuttavia! pur tenendo presente questa primitivasem- pHcità e questo progressivo perfezionamento dello Stato e { ^ Diritto, noi abbiamo data una definizione del di¬ ritto che risponde solo alle condizioni moderne della società, dunque non tutti gli elementi di differenzia- zmne, si riscontrino nelle primitive fasi di sviluppo del diritto. e dello Stato. La definizione che noi daremo ’ ^tato, cì presenta il fenomeno nella sua corm f età d\ dazione e quindi non esclude che in fasi piu re frate della evoluzione dello Stato, questo ci appaia — 7 — come un organismo più semplice e più rudimentale. Ciò premesso, noi definiremo lo Stato come un po¬ polo vivente su un territorio determinato, ordinato sotto un supremo potere, hi modo da volere ed agire come ima uni¬ tà , per il conseguimento degli scopi generali ed immanenti, (che cioè trascendono la vita di una generazione e com¬ prendono tutte le generazioni avvenire) del popolo stesso. Elementi dello Stato sono adunque: un popolo, un territorio ed una organizzazione sotto un potere su¬ premo. Questa organizzazione sotto un potere supremo, ci dà l’attributo caratteristico dello Stato, che è co¬ stituito dalla sua forza preponderante, per cui la collettività s’impone ai singoli consociati, come gli scopi generali ed immanenti del tutto, sovrastano gli scopi individuali e contingenti dei singoli. Questa superiorità è ciò che si chiama : sovranità dello Stato. § 6 . Diritto pubblico e privato. Le norme giuridiche si distinguono in due grandi categorie, secondo i rapporti che regolano. Le norme che regolano i rapporti fra individui e individui costituiscono il diritto privato. Le norme che regolano i rapporti fra individui e Stato e i rapporti interni dello Stato, costituiscono il diritto pubblico. § 7- Le funzioni dello Stato. Funzione legislativa, giudiziaria ed amministrativa. Lo Stato adempie a molteplici compiti, e man mano che si procede nella evoluzione storica dello Stato, — 8 — questi compiti aumentano di numero e sì fanno più complessi. Dallo Stato primitivo, che ìn sostanza è una pura e semplice organizzazione militare ai fini della difesa, fino allo Stato moderno, che si ingerisce in tutta la vita sociale nei suoi più svariati aspetti, che cura l’igiene. Istruzione, ^educazione, il progresso econo¬ mico, la distanza è enorme. Eppure tutte le numerose funzioni dello Stato si raggruppano intorno a tre diversi ordini di attività. i* La prima, fondamentale attività dello Stato, mira alla determinazione del diritto ed è la funzione legi- s lai iva. Lo Stato è nato per il diritto e si comprende co¬ me la sua fondamentale funzione sia quella dì porre il diritto, cioè di stabilire le norme di condotta, che i consociati devono osservare nei loro rapporti reciproci e nei loro rapporti colla collettività. In questa sua prima funzione lo Stato opera po¬ nendo norme che si rivolgono alla generalità dei cittadini ; norme cioè giuridiche, 2* La seconda funzione dello Stato è la funzione giudiziaria. Essa ci appare quasi come un completamento od una prosecuzione della funzione legislativa. Anche in essa sì manifesta Tatti vita dello Stato come organo del diritto. Non basta infatti che lo Stato ponga le norme giu¬ ridiche; caratteristica delle norme giuridiche, come vedemmo è quella di essere irrefragabil mente obbli¬ gatorie, quindi munite di sanzione e fatte valere ed os¬ servare anche colla forza, E questo della realizzazione dei diritto un compito essenziale dello Stato. Se perciò le norme giuridiche non sono spontanea¬ mente osservate, bisogna che lo Stato intervenga per ottenere ad ogni costo, anche coir impiego della forza, che gli interessi da esse garantiti siano realizzati. L,'attività che lo Sialo spiega intervenendo per ottenere la realizzazione degli interessi garantiti dalle norme giu * ri diche* costituisce appunto la funzione giudiziaria. E poiché la inosservanza delle norme può dìpem dere, o dal fatto che nel caso singolo sia incerta la norma da applicare, o dal fatto che l’obbligato per mala voglia ricusi di osservarla, la funzione giudi¬ ziaria si scinde in due funzioni minori; a) la dichiarazione del diritto ; b) la realizzazione forzata del diritto. Questo intervento dello Stato è diretto altresì ad evitare che la realizzazione del diritto sia abbandonata alla forza individuale, come avviene nelle società pri¬ mitive. Lo Stato vieta adunque ai singoli di farsi giusti¬ zia da se (è il c. d, divieto della difesa privata) e riven¬ dica a se stesso la funzione di realizzare il diritto. Anzi mano a mano che lo Stato sì consolida, esso assume in modo piu energico ed esclusivo l’esercizio dì questa funzione. Da tutto ciò appariscono chiari i rapporti e le dif¬ ferenze fra la funzione giudiziaria e la funzione legi¬ slativa. Nella funzione legislativa lo Stato stabilisce il di¬ ritto, ponendo norme generali; nella funzione giudi¬ ziaria, lo Stato realizza il diritto nei singoli casi. Si dice perciò giustamente che fattività giudiziaria è un’attività concreta, il che significa che essa si esercita caso per caso. 3* La funzione amministrativa. Meno facile è dare il concetto di funzione animi* nistrativa. Con una formula negativa si potrebbe dire che tutte le funzioni dello Stato, che non rientrano sotto il con* cetto delle funzioni legislativa e giudiziaria, costitui¬ scono il campo della funzione amministrativa. Ma sarebbe definizione molto imperfetta. Cerche¬ remo di precisare il concetto di attività amministrativa. Oltre al due compiti fondamentali e primitivi di porre e di realizzare il diritto nei casi concreti, lo Stato ha una quantità di altri compiti, che vanno sempre più aumentando. Ha il compito di prevenire le violazioni del diritto ; di organizzare la difesa dello Stato contro i nemici esterni e in genere la lotta controdi essi (quindi anche roffesa); di curare il benessere sociale in tutte le sue manifestazioni. Per adempiere a questi svariatissimi compiti, lo Stato spiega un’attività che è appunto rattività 1 am¬ ministrativa* Amministrare vuol dire * curare » * E infatti ammi¬ nistrando, lo Stato cura i suoi interessi che sono poi gli interessi generali della collettività* In sostanza (ciò che non fu finora abbastanza rile* vato), la funzione amministrativa, si differenzia dalle altre due funzioni dello Stato, principalmente per ciò che è una funzione generica , mentre le altre sono fun¬ zioni specializzate* Negli Stati primitivi infatti, le tre funzioni ci ap¬ paiono indistinte, vengono cioè esercitate promiscua¬ mente. In questo periodo tutta Tatti vita dello Stato e amministrativa* Solo in seguito è avvenuta la spe- funzioni, e questa differenziazione ri- 7 ioni ^ 1 ljr ^ a ni destinati alTesercizio delle fun- orme di questo esercizio* Dove la spe- — II — cificazione non è avvenuta è rimasta ramminAstrazione. Di qui le caratteristiche della funzione amministra¬ tiva, che in fondo si possono tutte ricollegare a que¬ sto concetto deir attività non differenziata dello Stato, L'attività amministrativa non è un'attività comple¬ tamente lìbera, ma deve svolgersi nei limiti del diritto, ossia nei limiti delle norme stabilite dalla legislazione ; mentre lo Stato nell'attività legislativa ci appare nella pienezza dei suoi poteri, neirattìvità amministrativa ci appare limitato e vincolato dalle norme giuridiche esistenti. Entro questi lìmiti l'attività dell’amministra¬ zione è libera, Qui sta la differenza tra la funzione amministrativa e la giudiziaria. Anche in quest 1 ulti ma lo Stato è vin¬ colato* ma la posizione dell'organo giudiziario di fronte alla norma è completamente diversa da quella dell’or¬ gano amministrativo. Nella giurisdizione la norma è scopo del Haiti vita dello Stato: essa mira a realizzare il diritto conside¬ rato come norma e come interesse tutelato, Nell’Am¬ ministrazione la norma è limite : V Amministrazione mi¬ ra a realizzare altri scopi e nel realizzarli deve rispet¬ tare la norma. § S. I poteri dello Stato, Teoria della divisione dei poteri Interferenze di funzioni, A ciascuna delle tre funzioni dello Stato, corrispon¬ de un gruppo dì organi, ossia di persone fisiche desti¬ nate ad esercitarle. I vari gruppi dì organi destinati all'esercizio delle tre funzioni si chiamano poteri , Abbiamo quindi un po- - 12 - tere legislativo, un potere giudiziario, un potere amministrativo. Negli Stati meno progrediti, a funzioni diverse non corrispondono organi diversi: gli stessi organi eser¬ citano promiscuamente diverse funzioni. Quando ciò avviene, lo Stato si presenta simultaneamente nell'eser- cizio dì tutte le sue diverse funzioni. Quindi ci appare fornito di un potere soverchiarne, di fronte a cui i cittadini figurano unicamente come sudditi, cioè come oggetto della potestà dello Stato. In questo tipo di Stato, non esistono rapporti giu¬ ridici tra Stato e cittadini, I rapporti sono di mero fatto: dove non vi è limite non vi può essere diritto. Ala a poco a poco lo Stato è venuto progredendo e differenziandosi nelle sue funzioni, Progresso è dif¬ ferenziazione qui, come dovunque. Sì è differenziata anzitutto la funzione giudiziaria, per cui si sono creati forme ed organi appositi. Per lungo tempo è rimasta indifferenziata la funzione le- gì slativa da] Pam mini strati va, e solo colla rivoluzione 1 rancese questa separazione sì è compiuta. Jt sorto così lo Stato moderno, il quale presentan¬ dosi non più come un tutto unico ed indistinto, ma volta per volta e separatamente, nelPesercizio di una sala funzione, cì appare come sottoposto al diritto an¬ eli esso. La separazione delle funzioni, in fatti, importa che tanto nell esercizio della funzione giudiziaria quanto in quello della funzione amministrativa, lo Stato sia vincolato da norme giuridiche: poiché Porgano che giudica e che amministra non è quello che fa le leggi. Si ha così, in luogo dello Stato dispotico, lo Sialo giuridico . Il principio fondamentale dunque dello Stato giu¬ ridico moderno è il principio della divisione o sepsi- 13 razione dei poteri; il che importa che ciascuna delle tre fondamentali funzioni dello Stato, sia affidata ad un gruppo di organi apposito, nessuno dei quali possa invadere il campo degli altri. Tuttavia anche questo principio della separazione dei poteri, non va preso alla lettera: esso costituisce la regola negli Stati moderni, ma anche questa, come tutte le regole, soffre le sue eccezioni. Vi sono in altri termini interferenze frai vari poteri , nel senso che organi destinati normalmente all’eser- cizio d’una funzione, eccezionalmente talora esercitano una funzione diversa. Così organi legislativi, esercitano talora funzioni non legislative; organi giudiziari eser¬ citano talora funzioni non giudiziarie, ed organi am¬ ministrativi talora funzioni non amministrative. Ed anzitutto può darsi che organi legislativi eserci¬ talo funzioni amministrative o giudiziarie. Così il Parla¬ mento, che e 1 organo legislativo per eccellenza, ap¬ prova i « Bilanci » (cioè i prospetti delle entrate e delle spese dello Stato) mentre la formazione dei Bi¬ lanci è atto amministrativo. Così il Senato, che è uno dei rami del Parlamento, esercita funzione giudiziaria quando si riunisce in «alta corte di giustizia» per giudicare dei reati imputati ai suoi membri e per giu¬ dicare i Ministri accusati dalla Camera dei Deputati. (Statuto art. 36 e 37). Ed egualmente, talora, organi del potere giudizia¬ rio esercitaiio funzioni amministrative (legislative mai). Il caso tipico è dato dalla c. d. « giurisdizione volon¬ taria » che si esercita dai magistrati e che non è af¬ fatto giurisdizione, ma amministrazione. Si ha infatti giurisdizione volontaria tutte le volte che il magistrato è chiamato non già a realizzare il diritto, ma a for¬ mare i rapporti giuridici concreti. Così quando il ma- 14 — gistrato approva od autorizza gli atti fatti nell’inte¬ resse di persone incapaci, quando autorizza l’aliena¬ zione della dote, quando ordina la trascrizione degli atti costitutivi delle società commerciali ecc. In que¬ sti casi il magistrato di solito, delibera in una forma particolare: senza contradditorio delle parti e in Ca¬ mera di Consiglio. Finalmente si dà frequentemente il caso di organi amministrativi che esercitano funzioni legislative o giudi- ziarie. Si ha il primo caso (organi amministrativi esercitanti funzioni legislative) per i Regolamenti, che sono nor¬ me giuridiche emanate da organi amministrativi. Si ha il secondo caso (organi amministrativi esercitanti fun¬ zioni giudiziarie) nelle varie giurisdizioni speciali am¬ ministrative, in cui organi destinati normalmente alla funzione amministrativa esercitano funzione giudizia¬ ria. Tale il caso della Corte dei conti, che esercita vera giurisdizione in materia di pensioni e di responsabi¬ lità di coloro che hanno maneggio del denaro dello Stato. Tale il caso della V* Sezione del Consiglio di Stato per le controversie fra lo Stato e i suoi credi¬ tori in materia di debito pubblico, e pei sequestri di temporalità (Legge sul Consiglio di Stato 17 ag. 1907, art. 24, n. 1-2). Tale il caso dei Prefetti quando giu¬ dicano sulla ripartizione dei demani comunali ; il caso delle Commissioni di leva che giudicano in materia di obbligo al servizio militare. Delle varie funzioni dello Stato, ci occuperemo solo, della funzione amministrativa, dal punto di vista s’in¬ tende, principalmente giuridico, cioè delle norme che la disciplinano. ■ÉÉriii Capo I. Nozione del diritto amministrativo ; Diritto amministrativo e scienza dell’Amministrazione, Abbiamo veduto che cosa è la funzione amministra¬ tiva dello Stato; il Diritto Amministrativo è appunto quel complesso di norme giuridiche , che regolano la fun¬ zione amministrativa dello Stato. E la scienza che studia questo complesso di nor¬ me e la scienza del diritto am?ninistrativo t o diritto am* mlnistrativo come scienza, da distinguersi dal diritto amministrativo come norma, il quale costituisce Pag¬ getto della scienza* Questa definizione della scienza del diritto ammi¬ nistrativo, ci permette di stabilire la distinzione fra la scienza del diritto amministrativo, e la scienza dell'am ~ m in istruzione. Ogni fenomeno può essere studiato sotto parecchi punti di vista ed il suo studio dà luogo a tante scien¬ ze quanti sono i punti di vista da cui è studiato. Cosi per esempio la criminalità è un fenomeno che, studiato sotto il punto di vista sociale, dà luogo alla Sociolo¬ gia criminale; dal punto di vista biologico, all'Antro¬ pologia criminale; dal punto di vista numerico o quantitativo, alla Statistica criminale; dal punto di HOCCO, Elementi ài diritto amministrativo. 2 i8 — bista politico* alla Politica criminale, dal punto di vi¬ sta giuridico* alla Scienza del diritto penale. Cosi il fenomeno della istruzione e della educazio¬ ne: sotto il punto di vista filosofico, dà luogo alla Pe¬ dagogìa: sotto il punto dì vista medico, all’Igiene sco¬ lastica; sotto il punto di vista quantitativo alla Sta¬ tistica scolastica; sotto il punto di vista politico, alla Politica scolastica; sotto il punto di vista giurìdico alla Legislazione scolastica. E lo stesso è a dirsi dell’Amministrazione. Questa può essere studiata sopratutto sotto due punti di vista. Sotto il punto di vista politico e sotto il punto di vista giuridico. Il punto di vista polìtico ha riguardo ai fini che 10 Stato si deve proporre di raggiungere nella sua fun¬ zione amministrativa ed ai mezzi che deve adoperare. Sotto questo punto di vista lo studio dei fini e dei mezzi dello Staio nella sua attività amministrativa, costituisce ap¬ punto la scienza dell'Amministrazione . Il punto di vista giuridico concerne il modo con cui 11 diritto regola l’attività amministrativa e quindi ha per oggetto le norme positive del diritto che discipli¬ nano ia funzione amministrativa. E perciò mentre la scienza dell’Amministrazione è un ramo della Scienza politica generale, la scienza del diritto amministrativo, è un ramo della Scienza giuri¬ dica o Scienza del diritto. Questo non significa che interferenze e rapporti non vi stano fra le due scienze. Significa solo che altra cosa è il punto di vista giuridico, altra il punto di vi¬ sta politico, dal quale uno stesso fenomeno può essere considerato. Cosi ad es. la scienza del LAmm mi ni strazio ne, ci dirà se convenga allo Stato avocare a sè 1 T insego a- 19 mento elementare o se convenga invece affidarlo ai Comuni od anche alle cure dei padri di famiglia; e deciso questo problema, stabilito cioè p. es. che con¬ venga allo Stato impartire la istruzione elementare, la scienza dell’Amministrazione ci dirà se convenga con¬ seguire questo fine con un ordinamento accentrato o con un opportuno decentramento ; se convenga porre i mae¬ stri elementari alla diretta dipendenza del Ministero della pubblica istruzione, o a quella di un organo di¬ scentrato, come il Consiglio provinciale scolastico. Secondochè il problema è deciso in un senso o nel¬ l’altro, lo Stato emanerà leggi e regolamenti per di¬ sciplinare in un modo o nell’altro l’istruzione elemen¬ tare. E qui comincia l’opera del giurista; e la scienza del diritto amministrativo studierà questo complesso di norme che hanno regolata l’istruzione elementare in quel modo. § i. Partizione del diritto amministrativo. Le partizioni che fino a pochi anni fa tenevano il campo, consideravano sopratutto i vari scopi dello Stato nell’esercizio della sua funzione amministrativa. Sotto questo punto di vista il diritto amministra¬ tivo, si distinguerebbe in cinque grandi parti : I. La prima parte riguarderebbe l’attività che lo Stato spiega per i suoi vari scopi nei rapporti coi cittadini all’interno (Amministrazione interna). IL La seconda riguarderebbe la organizzazione della funzione giudiziaria, (non la funzione giudiziaria che è studiata dalla scienza del diritto processuale, ma solo 1 'ordinamento giudiziario ). III. La terza riguarderebbe l’attività dello Stato 20 ' nei suoi rapporti cogli Stati esteri o coi cittadini ab Testerò. {Amministrazione degli affari esteri ). IV. La quarta considererebbe i mezzi finanziari che lo Stato si procura per raggiungere i suoi fini [Di¬ fillo finanziario), V. La quinta infine concernerebbe la organizzazio¬ ne della forza annata ai fini della difesa interna ed esterna [DirUfo militare)* Di queste cinque parti quella di gran lunga più importante e che costituirebbe il diritto amministra¬ tivo propriamente détto, è la prima, cioè TAmmini¬ strazione Interna. Il diritto amministrativo propriamente detto quindi conterrebbe le seguenti partì : b La prima parte concernerebbe quella che si chiama attività giuridica dello Stato, vale a dire Tatti- uta per la quale lo Stato provvede a stabilire nella società l’ordine giuridico e che si concreta nella polizìa, B\ I na seconda parte riguarderebbe la a d, ab tatuile dello Stato; quella cioè con cui lo Stato promuove il benessere e il progresso sociale. Questa compila attività dà luogo ad altre sottodìstinzioni , ntt0 amministrativo secondo i vari scopi acuì si dirige: rh - ! | ^ ma sott °divisione riguarda Lattività • i- _. t s ^ 0 g a relatìvamante alla vita fisica degli t, Vl Ul ’. ^ n0rme sulla popolazione, sulla emigrazione, sulla samta pubblica). irevL' L TV? rida Ìottodivisiolie riguarderebbe Tiri- gerenza dello Stato nella «onJL asnetrf^Vf ^gerenza può riguardare i vari «pe t: del fenomeno economico, così avremmo: ngU ‘ n ^ ua rdanti la ingerenza dello Stato d-Tap ‘ 111510116 deI5a ricct >ezza {.Amministrazione 1 Ura ’ Windustria, del commercio). J M P) Norme riguardanti l’ingerenza dello Stato nella circolazione della ricchezza (.Amministrazione delle strade ordinarie e ferrate, della navigazione, delle poste , dei telegrafi e telefoni). 7) Norme riguardanti la ingerenza dello stato nella distribuzione della ricchezza (Amministrazione dell'assistenza e beneficenza pubblica , tutela del lavoro). 6) Una terza sottodivisione infine, del diritto am¬ ministrativo, concernerebbe l’attività che lo Stato spiega per lo svolgimento della vita intellettuale e morale del popolo [Amministrazione della Pubblica istruzione ed Aìnmin. dei culti). Questa partizione ha il difetto di essere fondata su criteri non giuridici, o in altri termini, di aver riguardo alle varie forme di attività dello Stato e non ai vari istituti giuridici che le regolano. Ora può darsi che attività diverse sieno regolate dalle stesse norme; così, per es. si può disciplinare per legge tanto la materia della istruzione quanto quella della polizia; uno stesso organo, il Prefetto, presiede a servizi pubblici svariatissimi : provvede ai lavori pubblici come alla leva. E d’altro canto la stessa attività può essere regolata da norme diverse ; per es. in mate¬ ria d’istruzione pubblica vi sono leggi del Parlamen¬ to e regolamenti emanati dal potere esecutivo; della istruzione poi si occupano enti diversi come lo Sta¬ to ed il Comune, e ad essa presiedono organi diver¬ sissimi. Quindi una trattazione giuridica dell’attività ammi¬ nistrativa deve seguire, nella ripartizione della materia, criteri giuridici per non dar luogo ad ogni istante a continue ripetizioni ed a frammentarietà nella trattazione di istituti giuridicamente unici. È perciò che la par¬ tizione sopra ricordata risponde bene ad una tratta- zione della scienza dell’amministrazione ma non già del diritto amministrativo. Per questo preferiamo una divisione della materia che abbia per oggetto i diversi istituti giuridici e non le materie da essi regolate. E poiché anche nel campo del diritto amministrativo vi sono norme ed istituti generali a tutto il campo deirammini- strazione, e norme ed istituti speciali, noi distin¬ gueremo una parte generale ed una parte spe¬ ciale. Nella Parte generale seguiremo il fenomeno giuri¬ dico nel suo svolgimento, e quindi parleremo anzitut¬ to del diritto amministrativo in senso obbiet¬ tivo; poi dei rapporti di diritto amministrativo creati dalle norme e quindi anzitutto diremo della na¬ tura e delle varie categorie di rapporti di diritto amministrativo. In seguito studieremo i vari elementi di questi rapporti: i soggetti e gli oggetti. Ed a proposito dei soggetti diremo particolarmente degli enti che esercitano la funzione amministrativa cioè delle persone giuridiche di diritto pubblico, dei loro organi e specialmente dei funzionari ed impie- gati pubblici. Studieremo quindi brevemente l’orga¬ nizzazione dei singoli enti e specialmente dello Stato e degli enti autarchici territoriali (Comune, Pro- \incia), ed istituzionali (specialmente Istituzioni pubbli¬ che di beneficenza) Diremo poi della nascita, modi- li cazione ed estinzione degli stessi rapporti e quindi dei fatti che ad esse danno luogo. E qui par¬ eremo brevemente degli atti amministrativi leciti ed illeciti ossia della responsabilità. Infine chiuderemo la parte generale, parlando della tutela dei diritti e in ter essi nel campo del diritto ammini¬ strativo. della giurisdizione ordinaria quindi e delle giurisdizioni speciali amministrative, nonché della giustizia amministrativa. Dopo verrà la Parte speciale la cui distinzione non può seguire che la classificazione dei diritti. In essa si parla adunque anzitutto dei diritti di supremazia dell 1 Amministrazione e quindi sia delle limitazioni amministrative alla libertà (privata polizia, monopoli); sia dei limiti che 1 * Amministrazione pone alla proprietà privata; sia delle prestazioni che la Amministrazione stessa ha diritto di esigere dai cittadini (specialmente delle imposte e delle tasse); infine dei diritti dello Stato e degli enti autarchici sulle cose pubbliche. Dopo i diritti di supremazia vengono i diritti pri¬ vati dell’Amministrazione, cioè quei diritti che l’Am- miDistrazione gode come privato, tanto diritti reali (beni privati degli enti pubblici) quanto diritti di ob¬ bligazione. In seguito vengono i diritti civici cioè i diritti dei cittadini ad una prestazione da parte deir Amministra¬ zione (assistenza e beneficenza pubblica* servizio po¬ stale e telegrafico, servizio sanitario servizio ferroviario, servìzi diretti astimolare Fattività economica, istru¬ zione pubblica). In ultimo i diritti politici cioè ì diritti a partecipare airAmministrazione dello Stato e degli altri enti au¬ tarchici (in particolare elettorato ed eleggibilità am¬ ministrativa, ed azione popolare). In questo corso ri limitiamo ad esporre brevemente la Parte generale necessaria ad intendere il funziona¬ mento della Legislazione scolastica. Della parte spe¬ ciale poi, solo quel capitolo della esposizione dei diritti civici, che riguarda il servizio della pubblica istruzione elementare. Benché in fatti la espressione: legislazione scolastica comprenda nel suo senso lette- 2 4 rale tutte le norme che regolano la istruzione pubblica, l’uso corrente designa come legislazione scolastica quella parte del diritto amministrazione che regola la istruzione primaria. Capo IL Diritto Amministrativo in senso obbiettivo. Le Fonti. Consideriamo anzitutto il diritto amministrativo come norma, ossia il complesso di norme che regolano Tarn mini strazione: e qui bisogna parlare principal¬ mente delle fonti, S f intende per fonie dì diritto il mezzo dì formazione della norma , La norma giuridica è la dichiarazione della volontà superiore che s'impone ai singoli ossia la vo¬ lontà della collettività organizzata. Ora questa collettività può manifestare la sua volontà in due modi : 1) a mezzo di organi a ciò destinati, gli organi cioè legislativi dello Stato. 2) oppure direttamente, col fatto del tacito rico¬ noscimento della norma, derivante dalla sua effettiva osservanza. Col primo modo si ha la legge; col secondo la consuetudine: esse sono le due fonti del diritto La legge è la norma di diritto posta dagli organi dello Stato e quindi espressamente dichiarata. La consuetudine è la norma formatasi spontaneamente nella coscienza popolare e che si manifesta col fatto stesso della sua osservanza. Perciò I Romani dicevano che « la legge è una consuetudine scritta, e la consuetudine è una legge non scritta », — 2 5 — É naturale che diversa sia la importanza di queste due fonti nelle diverse fasi della evoluzione dello Stato* La consuetudine ha la massima importanza nei primi tempi della formazione dello Stato, quando la organizzazione ne è ancora embrionale, e la autorità ancora scarsa. La legge invece ha una importanza assorbente negli Stati progrediti, in cui minimo è il campo lasciato alla consuetudine, E il caso dello Stato moderno in cui appunto, la consuetudine come fonte di diritto, ha una importanza limitata esempre mi¬ nore. Suzione - La Legge, Legge è adunque la norma giuridica emanata dallo Stato a mezzo degli organi a ciò destinati; è quindi necessariamente una norma espressa e scritta. Tuttavia non è solo in questo senso che si parla di legge* Nello Stato moderno, in ossequio al principio della divisione dei poteri, la funzione legislativa è affidata ad un organo apposito: il Parlamento; sì è per ciò nella pratica del linguaggio costituzionale identificata la espressione « legge » con quella di * atto del Parla¬ mento *. Ma noi sappiamo che il principio della divisione dei poteri non ha un valore assoluto, e che il Parla¬ mento, organo normale della funzione legislativa, eser¬ cita talora anche funzioni non legislative. Chiamando adunque «legge» ogni atto del Parlamento, si attri¬ buisce questo nome anche ad alcuni atti, che non sono esercizio della funzione legislativa, ma di altre fun¬ zioni, e che quindi non contengono una norma giuri¬ dica. — 26 — D'altro canto noi pure sappiamo che anche organi destinati normalmente all'esercìzio di altre funzioni e precisamente di funzioni amministrative, esercitano talora funzioni legislative e quindi emanano norme giuridiche. Quando si parla di « legge » bisogna dunque di¬ stinguere i due significati, che a quella espressione sì possono dare; cioè: Legge in senso materiale, che è ogni atto contenente una norma giuridica, qualunque sìa l’organo da cui emana. Legge in senso formale ; che è ogni atto del Parla¬ mento, contenga o non una norma giurìdica. L'espressione è usata talora in un senso, talora in un altro. Per es. quando l’art, 22 della legge sul consiglio di Stato, dice che è ammesso il ricorso alla IV Sezione «per violazione di legge * assume la espressione nel suo significato sostanziale (in questo senso legge è qua¬ lunque norma giuridica emanata sia dal Parlamento, sia dal Potere amministrativo). Quando invece Tart. 7 dello Statuto dice che: «il Re sanziona le leggi », ['espressione è assunta nel suo significato formale (cioè legge è ogni atto dei Parla¬ mento), La legge in senso materiale (norma giuridica), crea rapporti giuridici o fra ì privati (legge di di¬ ritto privato), o fra i privati e lo Stato o fra lo Stato e i suoi organi (legge di diritto pubblico). La legge in senso formale (atto del Parlamento) ha un particolare valore, che le deriva dalla speciale posizione che ha il Parlamento fra i poteri dello Stato. Infatti il Parlamento essendo l'organo normale della funzione legislativa, emana atti che, quando anche non siano leggi (in senso sostanziale) hanno però sempre — 27 forza di legge. Vale a dire che non possono essere in alcun caso modificati o revocati da un atto emanato dagli organi amministrativi o giudiziari. E ciò perchè la funzione normale dei due altri poteri dello Stato, essendo subordinata alla funzione legislativa e da essa limitata, questa subordinazione impedisce che la loro attività si spieghi nel campo (qualunque esso sia) in cui è intervenuto un atto del Parlamento. Questa particolare forza spettante agli atti del Par¬ lamento non è dunque soltanto una conseguenza della separazione dei poteri, ma dipende altresi dalla posi¬ zione eminente, fatta al Parlamento, fra gli altri poteri dello Stato, come emanazione diretta della volontà collettiva del popolo, per cui il Parlamento è il solo organo dello Stato che abbia il pieno esercizio della sovranità. L’atto del Parlamento (legge in senso formale) è la dichiarazione concorde della volontà, dei tre organi che costituiscono il Parlamento: Camera dei deputati. Senato. Re(i). La legge in senso formale, ha una sua propria formula : essa comincia colbintestazione in nome del Re, poi segue la menzione della triplice approva¬ zione, in fine viene l’ordine di pubblicazione e di esecuzione. Ecco la formula di una legge: «VITTORIO EMANUELE III « PER GRAZIA DI DIO E PER VOLONTÀ DELLA NAZIONE « RE D’ITALIA « Il Senato e la Camera dei Deputati hanno appro- « vato. « Noi abbiamo sanzionato e promulghiamo quanto « segue : (testo della legge). (i) È noto che il Re partecipa a tutti tre i poteri dello Stato e quindi anche a quello legislativo. — 28 Ordiniamo che la presente legge, munita del sigil- « lo dello Stato, sia inserta nella raccolta ufficiale delle « leggi e dei decreti del Regno d’Italia, mandando a « chiunque spetti di osservarla e farla osservare come * legge dello Stato » . Vi sono atti in fine, che hanno la doppia qualità, sono cioè leggi in senso sostanziale e formale. Sono essi tutte le norme giuridiche emanate dal Parlamento, Parleremo dunque : ì) della legge in senso formale e materiale, 2) della legge in senso formale soltanto, 3) della legge in senso materiale soltanto* § ». Legge in senso formale e materiale* E questo il caso più semplice, il caso cioè di un atto del Parlamento con cui si pongono norme di diritto* E il caso normale e che perciò non abbisogna dì ulteriori spiegazioni. § 2. Legge in senso formale soltanto. Come si è veduto, si hanno casi in cui il Parlamento esercita funzioni amministrative. In fatti vi sono taluni atti amministrativi che per la loro particolare importanza debbono essere appro¬ vati dal Parlamento, Fra questi Fesempio più notévole è quello del Bilancio. Il Bilancio è il prospetto analìtico delle entrate e delle spese dello Stato* Vi sono varie specie di Bi¬ lanci. Il Bilancio Preventivo sì distingue in Bilancio pre¬ ventivo dell'entrata (che è unico) e Bilancio preven¬ tivo della spesa (che è il complesso dei bilanci di pre- ■ visione dei singoli Ministeri). Vi è il Bilancio consun¬ tivo che è il rendiconto delle spese già eseguite. Di tutti i più importanti sono il bilancio di previsione del- l’entrata e quello di previsione delle spese dei singoli Ministeri. La loro approvazione da parte del Parla* mento, implica per il Bilancio dell’entrata, rautorizza- zione a riscuotere le entrate dello Stato, e per il Bi* lancio della spesa, Tautorizzazione ad eseguire le spese. La legge del Bilancio pertanto è da considerare come legge in senso formale soltanto, sebbene da taluni sì siano sollevati dubbi in proposito. Si è detto che in fondo la legge del Bilancio, con¬ tiene norme giuridiche, specialmente perchè l’omissione di una entrata o di una spesa, elimina o per lo meno sospende il diritto dello Stato di esigere, o l'obbligo per lui di pagare : perciò modifica rapporti giuridici, il che è conseguenza propria delle norme di diritto. Ma questo ragionamento non può convincere, so¬ prattutto quando si pensi alla formula di approvazione del Bilancio, che è una formula puramente autorizzativa (il Governo del Re è autorizzato a riscuotere le entrate e a eseguire le spese ecc.) e perciò importa la creazione d un rapporto tutto interiore fra gli organi del potere legislativo e gli organi del potere esecutivo: ma non crea rapporti fra cittadini, nè fra lo Stato ed i citta¬ dini. Inoltre per il Bilancio dell’entrata, l’omissione di un introito non significa che il governo non possa esigerlo, quando esso abbia tìtolo giuridico per farlo, giacché è sempre possibile aggiungere un capitolo al Bilancio dell’entrata con decreto del Ministro del tesoro. Quanto ai Bilanci della spesa, la omissione d’una spesa, potrà impedire, durante Tanno finanziario, il pagamento spontaneo nei modi ordinari, ma non eli¬ mina il diritto del cittadino ad ottenere la somma dallo Stato; basta per es. che egli ottenga una sentenza per¬ chè il pagamento divenga obbligatorio. Leggi in senso materiale soltanto. Esse si hanno quando una norma giuridica è ema¬ nata mediante atto del potere esecutivo. I casi in cui ciò avviene si possono raggruppare in due grandi categorie: I) . La prima è data dalle c. d. « leggi delegate » che si hanno ogni qualvolta il Governo è autorizzato dal potere legislativo ad emanare norme giuridiche, II) . La seconda è data dai c. d. «Regolamenti». § 4 - Leggi delegate. Può darsi che il Parlamento con una legge deleghi al Potere amministrativo, la facoltà di fare una legge. In questo caso la legge emanata dal potere esecutivo è legge in senso materiale, ed inoltre ha anche la particolare « forza di legge » delle leggi in senso for¬ male. La delegazione investendo il potere esecutivo di tutte le facoltà del Parlamento, attribuisce all’atto del potere esecutivo, tutto il valore giuridico d’un atto del Parlamento. Per conseguenza quell’atto non può essere revocato o modificato se non da un atto del Parlamento: inoltre, l’esercizio della facoltà delegata, esaurisce la facoltà stessa, ed il potere esecutivo, una volta esercitate le facoltà delegate, ritorna nella sua sfera normale di attribuzioni e non può più modificare L— 3 1 l’atto da esso stesso emanato quando esercitava i poteri delegati. Fra le leggi delegate distinguiamo: A) Le leggi emanate in virtù di pieni poteri. Questa delegazione si fa di solito in tempo di guerra. Nella nostra storia costituzionale ne abbiamo due esempi : il primo durante la guerra del 1859, il secondo durante quella del 1866. Delle varie leggi emanate dal Governo nell’esercizio dei pieni poteri, rimangono ancora in vi¬ gore la legge Casati su la Istruzione pubblica del 13 nov. 1859 e la legge 7 luglio 1866 sulle corporazioni religiose. B) IDecreti-legge, emanati in virtù di delegazioni spe¬ ciali. Talvolta il Parlamento autorizza il Governo a re¬ golare per legge una determinata materia, ed in pari tempo dichiara che il R. Decreto non potrà essere mo¬ dificato od abrogato che per legge. Così l’art. 1 della legge 19 luglio 1880, autorizza il Governo a disciplinare con Decreto le lotterie ed aggiunge che tale Decreto sarà considerato come parte della legge: il Governo usò di questi poteri con Decreto-legge 21 ottobre 1880. Altra volta il Parlamento autorizza il Governo a regolare con Regio Decreto una data materia, ma dispone che il Decreto medesimo debba essere presen¬ tato al Parlamento per essere convertito in legge. Così 1 art. 82 della L. sulla pubblica sicurezza 30 giugno 1889, autorizza il Governo ad emanare le norme circa il ricovero degli inabili al lavoro con R. D. da conver¬ tirsi in legge. Anche in questo caso vi è delegazione di poteri legislativi perchè il Decreto ha forza di legge anche prima della conversione; e se nella delegazione non vi è un termine per la conversione, il Decreto con¬ serva la forza di legge, per quanto la conversione possa tardare. Cosi il R. D. 19 nov. *89 sugli inabili 3 ^ al lavoro, ha tuttora forza di legge sebbene non sia mai stato convertito in legge, C) / Codici. Essi di solito sono approvati per legge in seguito a delegazione del Parlamento* Al Parla¬ mento sono presentati progetti che vengono discussi nelle loro linee generali, ma non approvati nel loro testo, giacché i vari rami del Parlamento per la loro stessa composizione non sarebbero adatti ad approvare nella forma definitiva, leggi cosi vaste, complesse e richiedenti ima cosi grande perfezione tecnica anche net dettagli, cornei Codici, Quindi il Parlamento, organo polìtico, dopo approvate le linee direttive, dà facoltà al Governo del Re, di emanare il Codice per decreto reale, introducendovi le modificazioni approvate dalle Camere e coordinandolo colle altre leggi dello Stato, Qui le facoltà delegate sono abbastanza vaste* Con questo procedimento furono emanati tutti i nostri Codici; cioè: il Codice Civile del 1865 tuttora vigente, il Codice di Procedura Civile pure del *65. il Codice di Commercio del ^5 non più vigente essendo negli stessi modi stato emanato un nuovo Codice del- r’82 che vige tuttora; il Codice penale del '65 e quello in vigore dell’ *89; il Codice di Procedura Penale del "65 e quello oggi in vigore del 1913* Oltre questi tre casi di leggi delegate, in cui non vi è questione sulla possibilità da parte del potere ese* cut ivo di emanare norme giuridiche aventi efficacia di leggi in senso formale, vi sono alcuni casi dubbi e dei quali diremo brevemente; D) Testi unici . Accade spesso che sopra una stessa materia siano emanate successivamente diverse leggi. In tal caso è evidente la utilità di raccogliere e coordinare in un unico testo le varie leggi affinchè ne riesca più facile al pubblico la notìzia. Perciò spesso 33 — il Parlamento, nel F approva re una nuova legge sopra un argomento già regolato da altre, vi inserisce una disposinone, con cui sì dà facoltà al Governo del Re, dì raccogliere e coordinare in un unico testo le di¬ verse disposizioni vigenti sulla materia. In seguito a questa autorizzazione, il Testo unico viene pubblicato per decreto reale. Quest'opera di raccolta e di coordinamento, non è opera puramente materiale, ma anche di interpretazione in quanto, per inserire una disposizione nel testo unico, si deve decidere se essa sia o no tuttora in vigore. E noto che, quando su una stessa materia sono ema¬ nate più leggi, la legge più recente deroga alla più antica la quale sia con questa incompatibile. Pertanto nel procedere alla formazione del Testo unico si deve stabilire quando esiste questa deroga tacita e quali sono le disposizioni delle leggi anteriori, che devono inten¬ dersi abrogate. Si tratta di un problema dì interpre¬ tazione, che può nei vari casi dar luogo a dubbi. Ora si domanda; quale è il valore giuridico della interpretazione che necessariamente il governo dà quan¬ do emana un Testo unico ? E questa interpretazione è obbligatoria, ha cioè lo stesso valore della inter¬ pretazione fatta per legge (cioè della interpretazione autentica) oppure può essere sindacata ? Sì potrà per es. dairautorità giudiziaria ritenere tuttora in vigore una disposizione omessa nel Testo unico ? e per con¬ trario si potrà ritenere abrogata una disposizione ripro¬ dotta nel Testo unico ? La soluzione della questione dipende dai poteri che si ritengono attribuiti al Governo mediante la autoriz¬ zazione del Parlamento ad emanare il Testo Unico. Se si ammette che in questa autorizzazione vi sia una de¬ legazione dì potere legislativo, la interpretazione data ROCCO, Elementi dì diritto amministrativa 3 34 — dal Governo, sarà una vera interpretazione autentica e quindi obbligatoria. Se Invece si ritiene che Tautoriz- zazione non importi nessuna delegazione legislativa, il Testo unico non avrà che un valore puramente dot¬ trinale; e nelle controversie sorgenti su questo punto spetterà la decisione alTautorità giudiziaria. Noi crediamo che si tratti di una vera delegazione legislativa, perchè la formula * raccogliere e coordi* nare a importa non già soltanto una opera materiale dì compilazione, ma anche quella di coordinamento (come dice la stessa frase). E coordinamento vuol dire eliminazione delle disposizioni abrogate ed inserzione delle disposizioni vigenti: opera quindi di interpreta¬ zione. Ora sarebbe assai strano ammettere che il Parla¬ mento intenda con un atto così solenne come una legge, attribuire al potere esecutivo quella semplice facolta (V interpretazione con effetti non obbligatori, che spetta ad ogni cittadino. È chiaro adunque che se un significato si può dare alla concessione di quella facoltà, bisogna intenderla come facoltà cT interpretare in modo obbligatorio , cioè di esercitare una vera funzione legislativa perchè per 1 art, 73 dello Statuto: «L’interpretazione delle leggi, in modo per tutti obbligatoria, spetta esclusivamente al potere legislativo * . E) I Decreti d'urgenza* — Rimane ad esaminare la questione dei « decreti d’urgenza ? . È questo un vero caso d assunzione spontanea da parte del potere ese* cut ivo, di poteri legislativi spettanti al Parlamento. 11 potere esecutivo in fatti, si arroga talvolta, senza averne avuta alcuna autorizzazione, la facoltà di ema¬ nare atti, che non solo sono sostanzialmente norme giu¬ ridiche, ma che hanno lo stesso valore degli atti del Parlamento, cioè sono tali da modificare o revocare questi atti stessi. — 35 Di questi decreti d’urgenza si è fatto da noi molto uso : i°) in materia di tributi. Sebbene la imposizio¬ ne di tributi sia materia indubbiamente riservata al Par¬ lamento (art. 30 dello Statuto), accade talvolta che sia necessario, per impedire speculazioni a danno dello Stato, nel periodo intermedio fra la presentazione e l’approvazione della legge, che certi provvedimenti fiscali, sieno presi con fulminea rapidità. Per es. : si vuole aumentare la tassa di fabbricazione sugli alcool, o il dazio doganale sui medesimi: se si attendesse l’approvazione della legge, si darebbe agli speculatori il modo di realizzare ingenti guadagni ai danni dello Stato, approfittando del tempo necessario all’approvazione della legge, per raccogliere in depo¬ siti ingenti quantità di merci, su cui non sarebbe pa¬ gata che la vecchia imposta. Si emette perciò un de¬ creto reale, la cui emanazione è circondata dal massimo segreto, che applica senz’altro l’aumento d’imposta. Appunto perchè questi decreti sono destinati a chiudere la porta alle speculazioni, si dicono decreti catenaccio . 2 0 ) Per ragioni di vera o pretesa sicurezza. L’esem¬ pio più clamoroso è costituito dal R. D. 22 giugno 1899 emanato su proposta del Ministro Pelloux per restringere la libertà di riunione. Questo Decreto d’ur¬ genza fu emanato per vincere l'ostruzionismo della minoranza della Camera, che impediva l’approvazione d un analogo disegno di legge presentato al Parlamento. 3°) Per stabilire lo stato d'assedio per torbidi in¬ terni (p. es. nel 1894 e nel 1898) o per altri gravi per¬ turbamenti d’ordine sociale (es. in occasione del terre¬ moto Calabro-siculo del 1908). Con questi R. D. ven¬ gono sospese le garanzie costituzionali. Tutti i poteri civili e militari sono concentrati nelle Autorità militari, a cui è data facolta di emanare bandi aventi forza di leg-g-g 0 di istituire tribunali militari per giudicare dei reati imputati ai cittadini. Che si deve dire della legaiità di questi e di altri decreti d’urgenza che vengono spesso emanati, come ad es. da ultimo, nel corso della guerra italo-turca e durante la grande conflagrazione europea ? Se noi leggiamo l’art. 6 dello Statuto, laprima .im¬ pressione è che tutti questi decreti siano illegittimi. Quest’articolo infatti contiene un espresso divieto al potere esecutivo di emanare Decreti-legge senza autoriz zazione del Parlamento. Dice l’art. 6: «Il Re.- a « i decreti e i regolamenti necessari per 1 esecuzioi « delle leggi, senza sospenderne l’osservanza, o dispen sarne ». Tuttavia questa soluzione è troppo semplice per troncare la questione; e la pratica costituzionale nos si può dire favorevole ai Decreti d urgenza, a pa però che essi contengano la clausola della presen zione al Parlamento per la conversione in legge, siano effettivamente presentati al Parlamento e questo ratificati. Nell’intervallo di tempo tra l’emanazione del decreto e la sua conversione in legge, l’autorità giudiziaria g 1 concede osservanza e ne riconosce gli effetti deroga tori di fronte alla legislazione esistente. Dal punto di vista giuridico, l’unico modo di g iu stificare i Decreti d’urgenza, è quello di fondarli su stato di necessità in cui viene a trovarsi il potere ese cutivo, di fronte ad una situazione, che impone una deroga alle norme legislative vig'enti e che non am¬ mette indugi. In tutto il campo del diritto, lo «stato di necessità» è una causa che dispensa dall’osservanza 37 — della legge vigente. Cosi p. es. in materia penale, non è punito il reato commesso in ìstato di necessità (v. co¬ dice penale art. 49 n. 2 e 3 ). Quindi si comprende come anche il potere esecutivo, sia dispensato dall’osservanza della legge, quando ciò sia ricliiesto da una necessità assoluta. In questo caso la materia, prima regolata da una legge, entra a far parte della sfera lasciata libera al potere esecutivo. Questi allora acquista immediatamente il diritto di emanare norme obbligatorie per i cittadini. Questa facoltà dura, tinche dura lo stato di neces¬ sità, Essa perciò s’intende sempre limitata dairobbìigo di convocare al più presto possibile le Camere, e di ottenere da esse l'approvazione per legge delle norme emanate per Decreto Reale, La clausola della presentazione al Parlamento per la conversione in legge, ha dunque la funzione di accer¬ tare lo stato di necessità e di stabilire anche 1 limiti della forza obbligatoria del Decreto, Si comprende che l’accertamento della necessità è fatto dal potere esecutivo, sotto la sua responsabilità politica, ed ha una sanzione puramente politica. Vale a dire, se il Parlamento rifiuta di convertire in legge il decreto, ne conseguirà la necessità politica per il Ministero che lo propose, di rassegnare le sue dimis¬ sioni, ma non per questo vengono meno gli effetti giuridici del decreto, durante il periodo di tempo in cui fu in vigore, § 5 * 1 Regolamenti. I Regolamenti sono norme giuridiche emanate dalla pubblica amministrazione mediante atti che hanno la forma e l'efficacia di semplici atti amministrativi. Essi si distinguono non solo dalle leggi sostanziali emanate con atto del Parlamento ma anche da quelle emanate da organi amministrativi in virtù di una delegazione del Parlamento (cioè dalle leggi delegate), perchè hanno unicamente 1 efficacia di atti amministrativi e non pos¬ sono in alcun caso modificare od abrogare un atto del Parlamento* La facoltà del potere esecutivo di emanare Regola’ menti, è una conseguenza indeclinabile di quello stesso principio della separazione dei poteri, a cui essa reca una apparente eccezione. In fatti, se il potere esecutivo dev’essere separato dal potere legislativo, occorre che abbia una sfera d azione ìndipendente; che non sìa, in altri termini, com¬ pletamente assoggettato nella sua azione alla volontà del potere legislativo* Se il Parlamento potesse nella sua azione legislativa stabilire norme minute su tutta 1 azione amministrativa, esso finirebbe per assorbire in se anche la funzione amministrativa: ogni distinzione fra legislazione ed amministrazione sparirebbe. Ma 1 esigenza d T una sfera dì attività libera per 1 Amministrazione, deriva altresì dalla stessa natura della attività amministrativa, che è un’attività concreta, c 1 essenzialmente contingente, tale cioè da non poter tssm. regolata con norme precise ed assolutamente stabili, come sono di necessità le norme emanate con atti del Parlamento. Li fine è da osservare che l'attività amministrativa rivolgendosi a svariatissimi scopi (economici, tecnici, éi’ en fi militari, finanziari ccc.) deve essere guidata da desunti delle varie scienze tecniche (economia, medicina, ingegneria ecc.), che il Parlamento, organo mmememente politico, è poco adatto a stabilire* n conclu sione ( gli organi amministrativi devono i.iu sfera di attività, entro la quale possano Mimm — 39 muoversi Uberamente, per il raggiungimento degli svariatissimi fini delio Stato. In questa sfera essi hanno un complesso di facoltà dì cui la estensione e V uso, sono rimesse al loro ap¬ prezzamento, Tale potere chiamasi patere discre¬ zionale. Orbene appunto all "esistenza di questo campo libero e di questo potere discrezionale, è dovuta la facoltà di emanare regolamenti. In fatti se l'amministrazione ha facoltà di agire lìberamente in un determinato campo, nulla vieta che essa possa stabilire anticipatamente i criteri generali ai quali informerà la sua azione. Da questa autolimi¬ tazione dei poteri amministrativi, la condizione giu¬ ridica dei cittadini non può essere che avvantaggiata, perchè diventa in tal modo regolata una attività della Amministrazione, che per lo innanzi era invece libera. In tal modo ad ogni limite che F Amministrazione pone alla sua attività, quando il limite è posto nel¬ l'interesse del privato, corrisponde un diritto subiet¬ tivo del cittadino, e quando il limite sia posto neh l'interesse dello Stato, corrisponde un diritto dello Stato in confronto dei suoi organi, e di riflesso un interesse legittimo dei cittadini. In quanto da questa autolim frazione stabilita me¬ diante il regolamento derivano rapporti giuridici fra i cittadini e io Stato o fra lo Stato ed i suoi organi, ì regolamenti sono fonte di diritto, ossìa contengono norme giuridiche. In conclusione il fondamento della potestà regola¬ mentare sta appunto nei poteri discrezionali spettanti alla Amministrazione* Ciò non significa che V Ammi¬ nistrazione non possa emanare regolamenti se non per disciplinare i suoi poteri discrezionali* Vi sono altri casi in cui può FAmministrazione — 4 ° — emanare norme giuridiche, ma in questi I 1 esercizio della facoltà regolamentare non avviene più in virtù di un potere proprio dell'Amministrazione, ma solo m virtù dì una delegazione de Porgano legislativo, lale delegazione ha un doppio carattere, Vi è anzitutto una delegazione generale contenuta nellart, 6 dello Statuto e che riguarda tutte le norme occorrenti per dare esecuzione alle leggi. Questa de* legazione generale ha per fondamento una esigenza politica molto evidente e che deriva dalla inettitu- dine del Parlamento, per la stessa composizione sua e pel suo funzionamento ad emanare norme di detta¬ glio, Il Parlamento è un corpo essenzialmente poli¬ tico che rispecchia le grandi correnti di idee domi¬ nanti nel paese, e non un corpo tecnico. Esso dunque stabilisce le norme direttive, le regole fondamentali de gii istituti giuridici, ma con ciò il compito del legi¬ slatore non è completamente assolto. Occorrono spesso norme particolareggiate perchè una legge possa avere esecuzione. Or bene, per emanare queste norme par* l'Leggiate è adattati ssi mo il potere esecutivo, per cui esìstono tutte le condizioni favorevoli che mancano al Parlamento, Htlup !" ^ Ues ^ a ra £P° n e lo Statuto del Regno, mentre ^ dr ^ amerL t° l'esercizio normale del potere ess ì | ' ^ Serv ò all Amministrazione quella parte emuir i ( t i f ^ Uart ^ a ^ com Pl et &mento delle norme di nuJi a P ° tere e perciò Pematfazione eseruzir ^ otta gho, che occorrono per dare Statuto T d G Variamento. E poiché lo di sovrano dal Re nella sua piena autorità rione legjA- 1° 6 quindi nell’esercizio della fan- delegazione gln^r a rag:ione si può p ariare di um ; ~ e c c °ntenuta nell’art. 6, per cui il 4i potere esecutivo è autorizzato una volta per sempre ad emanare le norme occorrenti per la esecuzione delle leggi del Parlamento. In secondo luogo è possibile ed accade non di rado che il potere amministrativo sia autorizzato dal Parla¬ mento ad emanare norme in un campo non regolato dalla legge. Questa autorizzazione è fatta naturalmente mediante un’apposita disposizione di legge e costitui¬ sce un caso di delegazione speciale. Stabilito così il fondamento della facoltà regola¬ mentare, che consiste sempre o nei poteri discrezionali spettanti all’amministrazione o in una delegazione le¬ gislativa, si possono con facilità stabilire anche i li¬ miti della facoltà regolamentare. I limiti della facoltà regolamentare. A questo proposito sono state enunciate due teorie estreme egualmente errate. Per l’una, la facoltà re¬ golamentare spetterebbe di regola al Governo in tutte le materie non regolate da una legge. Così p. es., inventato il telegrafo senza fili o la navigazione aerea, il Governo potrebbe liberamente con un regolamento disciplinare questa materia. Secondo l’altra teoria opposta, occorrerebbe in tutti i casi una autorizzazione legislativa sia generale (come nel caso dell’art. 6 dello Statuto) sia speciale. La prima teoria non regge perchè non tiene conto del principio della divisione dei poteri, per cui, di re¬ gola, il potere legislativo spetta al Parlamento. La seconda teoria è anche eccessiva perchè non tiene conto del fatto che appunto in virtù del princi¬ pio della divisione dei poteri, l’Amministrazione ha delle facoltà che essa può benissimo limitare con nor¬ me vincolanti la sua azione. I m ■ H — 42 — Quindi noi riteniamo che la facoltà regolamentare esista non solo quando vi sia una autorizzazione ge¬ nerale o specifica, ma anche quando si tratti di limi¬ tare le facoltà discrezionali date agli organi dell’Am¬ ministrazione. All* infuori di questi due casi (limita¬ zione di poteri discrezionali, autorizzazione legislativa) non esiste facoltà regolamentare. Quindi un regolamento non può in nessun caso: 1) violare una legge stabilita dal Parlamento, o violare quelle norme generalissime che si desumano per via d’interpretazione dal complesso delle leggi del Parlamento. Cosi, per es. il principio della egua¬ glianza dei cittadini di fronte alla legge (Statuto art. 2 4); il principio della inviolabilità della sfera di libertà riconosciuta al cittadino dalle leggi (Sta. art. 26, 27); il principio della irretroattività delle norme giuridiche (art. 2 dispos. prelim. al Cod. Civ.); 2) stabilire norme nuove in materia non regolata da una legge, a meno che non vi sia una autorizza¬ zione legislativa; e per conseguenza diminuire i diritti dei cittadini concessi dallo Statuto e dalle leggi del Parlamento, e quindi stabilire pene, imporre tributi od aumentarli; ò) lumie ueue autorità superiu. stituiscono un limite alla potestà regolamentare autorità inferiori. Queste quindi non possono em; regolamenti che contraddicano a Regolamenti nati dalle autorità superiori o che riguardino ma riservate alle autorità superiori. Abbiamo detto che i Regolamenti sono sos me v* en i.\° atÌ ^ in quanto contengono strativi n 1Cle ’ 6 formalme nte sono atti ami Come « fonti di diritto * „ rmrmo h; ri- , ,, ltt0 * possono contener» norme eli diritto pubblico , p duco come norme di diritto pr i * Di regola contengono norme di diritto pubblico cioè norme che creano rapporti giuridici fra lo Stato ed i suoi organi o fra lo Stato ed i privati. Qualche volta contengono norme di diritto privato, e ciò avviene soltanto per i Regolamenti fondati so¬ pra una delegazione generale o speciale Tutti i regolamenti contengono norme di diritto, anche quelli destinati a completare le leggi del Par¬ lamento ed a renderne possibile la esecuzione. Questi infatti non si limitano a ripetere ed amplificare le nor¬ me contenute nelle leggi, ma danno tutte le norme nuove necessarie a completarle. Dai Regolamenti veri e propri si devono distinguere quegli atti dell’Amministrazione, con cui si danno istruzioni ai funzionari dipendenti, e che non sono veri Regolamenti perchè non contengono norme giuridiche. In Italia si chiamano di solito eh'colavi o normali. Esse non possono nè modificare nè contraddire a un Regolamento. Questo contenendo norme giuridiche crea diritti, che non possono essere modificati se non con un altro Regolamento. In Germania invece anche queste istruzioni si chia¬ mano Regolamenti, e si distinguono perciò i Rego¬ lamenti giuridici , che sarebbero i nostri Regolamenti, dai Regolamenti amministrativi , che sarebbero le nostre Circolari o Istruzioni. Dal punto di vista formale, i Regolamenti sono atti amministrativi, quindi rappresentano un’attività che è sempre subordinata all’attività del Parlamento. E per ciò i Regolamenti, come atti amministrativi, non possono contraddire agli atti del Parlamento; e non solo a quelli che contengono leggi, ma anche a quelli che contengono atti amministrativi. I Regolamenti inoltre seguono, quanto alla forma, 44 tutte le norme degli atti amministrativi, quindi i Re¬ golamenti ad es, emanati dal Re, assumono h forma di Decreti Reali, e devono risponder a tutti i requisiti di forma dei decreti reali : così devono essere emanati previo parere dei corpi consultivi competenti, regi¬ strati alla Corte dei conti eoe, I Regolamenti emanati dagli enti autarchici come per es, i Comuni, devono se¬ guire tutte le forme degli atti amministrativi di questi: così devono ottenere l’approvazione della maggioranza l'approvazione deir autorità tutoria ecc. Varie specie dì Regolamenti. Ca classificazione dei regolamenti si può fare se¬ guendo due criteri: i) secondo gli organi da cui ema¬ nano 2) secondo il fondamento legale della loro ema¬ nazione. A) Secondo le autorità da cui emanano, si distin¬ guono: rii Regolamenti emanati dagli organi diretti V .^ at0, c ^ ie sono principalmente il Re ed in via re irata i Ministri ed i Prefetti, Di regolala facoltà g . mentare s Petta al Re come capo de IT Animi ni- tut f Z,0ne 0 quindì come organo, in cui si accentrano p 1 ^ >otl rì an ^he discrezionali di essa. Spetta al dellwì 1 1Sp0s ^ ZTOne espressa dalla legge, nel caso aon f T e generica **'-«■ 6 ciano Statuto, lament] Un , tU / °^ rìSCe al la Cecità di fare Rego- lito, nel P ca so a esecuzioIle dolle le g£fi; ed anche di so¬ leggi che autonCnr 0 ', 122 ^ 0 ” 6 S f ,ecifica ' P erchè Ie lito conferiscon " ^ emanare Regolamenti, di so- suo Governo faC ° ltà a PP™ ai ** od * T Ministri ed ì PrefWn „ non possono pertanto ema- — 45 — nare Regolamenti se non vi è una disposizione espres¬ sa di legge. 2) i Regolamenti emanati dagli organi indiretti del- loStato, ossia dagli enti autarchici: Provincie, Comuni, Consorzi ecc. Anche le persone giuridiche minori pos¬ sono emanare Regolamenti, sia per delegazione, sia per disciplinare i loro poteri discrezionali. Particolarmente importante è la facoltà regolamen¬ tare dei Comumi. I Comuni possono emanare regolamenti di edilizia e di polizia urbana e rurale, d’igiene, sulle imposte e tasse comunali, sulle aziende municipalizzate ; sugli impiegati ecc. B) Ma la classificazione più importante dei Rego¬ lamenti, riguarda il fondamento giuridico della loro emanazione, ossia la fonte legale delle facoltà di cui rappresentano l’esercizio. Sotto questo punto di vista distinguiamo tre ca¬ tegorie di Regolamenti, corrispondenti alle tre fonti da cui può derivare la facoltà regolamentare : 1. Regolamenti indipendenti . Sono quelli emanati per disciplinare ed autolimi¬ tare il potere discrezionale della Amministrazione. Si chiamano indipendenti appunto perchè non di¬ pendono da una autorizzazione legislativa, ma dalle facoltà che spettano all’Amministrazione. S’intende che queste facoltà le spettano in base alle leggi; per¬ chè sono le leggi che assegnano alle Amministrazioni una sfera libera di attività: in un certo senso potreb¬ be così dirsi che la facoltà di emanare Regolamenti nell’esercizio dei poteri discrezionali, dipende dalle leggi, ma questa derivazione© dipendenza è puramente indiretta: la legge non dà che i poteri discrezionali; — 46 — sta poi alTAmministrazione, se crede, limitarli 0 no; quando la legge li conferisce, li considera come ® mitati. Il campo d’applicazione dei Regolamenti indipen¬ denti era ima volta molto esteso, quando comprendeva tutti i c, d. Regolamenti di organizzazione. Sono Re¬ golamenti di organizzazione quelli, col quali l'Ammi¬ nistrazione provvede ad organizzare i propri uffici. Si tratta di materia deferita al potere discrezionale del- l’A mini ni strazione dallo art. 6 dello Statuto per cu i il Re nomina tutte le cariche dello Stato. Ma dopo la legge del 1904 sui Ministeri, per la quale gli orga¬ nici dei Ministeri non si possono stabilire nè modifi¬ care che per legge ; e dopo la legge del 2,5 1908 su lo stato degli impiegati civili ripubblicato in testo unico con R. D. 22 novembre 1908, questi Regolamenti di organizzazione hanno un campo motto limitato. Oggi i Regolamenti indipendenti che può emanare rAmministrazione dello Stato, riguardano principale mente la materia del conferimento del benefìci eccte* siastici e la materia degli ordini cavallereschi e no¬ biliari. Vi sì può aggiungere anche tutta l'ammini¬ strazione delle colonie per la quale pure spettano al Governo poteri discrezionali. Maggiore importanza hanno i Regolamenti indi¬ pendenti degli enti autarchici. 2. Regolamenti d'esecuzione. Sono regolamenti d’esecuzione quelli che servono ad integrare e completare le norme giuridiche conte¬ nute negli atti del Parlamento. Abbiamo notato che le leggi emanate dal Parla- muuo per la stessa natura di questo organo dello Stato, non contengono che norme generali. Pertanto tutte le - 47 ^ disposizioni particolari, che sono necessarie per Fattila* zìone delle norme generali, sono emanate dal potere esecutivo in forma di Regolamenti. Dato il principio della divisione dei poteri, per cui la funzione legislativa è riservata al Parlamento, tale facoltà di emanare norme integratrici, non potrebbe spettare al potere esecutivo; ma lo Statuto, all'atto stesso in cui attribuiva al Parlamento la funzione le¬ gislativa, faceva una eccezione al principio, stabilendo alFart. 6 che la facoltà di emanare norme per Fesecu* zione delle leggi del Parlamento, spetta al potére ese¬ cutivo. Si tratta adunque dì una vera e propria eccezione del principio della divisione dei poteri, stabilita nella stessa carta costituzionale. L’eccezione riguarda sola¬ mente il caso, in cui sopra una determinata materia esista già una legge del Parlamento; solo allora il po¬ tere esecutivo potrà emanare le norme complementari necessarie per Fesecuzìone della legge. Da ciò la conse¬ guenza che questa facoltà spetta al Governo indipenden¬ temente da ogni autorizzazione specifica del Parlamento, Anche quando cioè la legge non stabilisca la facoltà dì emanare un Regolamento di esecuzione, questa fa¬ coltà spetta al Governo in dipendenza dell'art. ò dello Stat. Tuttavia è frequente il caso di leggi, che preve¬ dono la emanazione del Regolamento di esecuzione da parte del Governo. In questo caso il Governo non è solo autorizzato, ma ha V obbligo di emanare il Rego¬ lamento esecutivo, 3. Regolamenti emanati in forza d'una delegazione specifica. Tanto i Regolamenti indipendenti quanto i Rego¬ lamenti esecutivi, sono emanati dal Governo in forza di poteri propri, che ad esso spettano in base alla orga- - 4 » nizzazione delie varie funzioni dello Stato. \i sono in* vece alcuni casi, in cui il Governo può emanare norme giuridiche in forma di Regolamento, in virtù d f una specifica delegazione del Parlamento. Può avvenire che il Parlamento autorizzi il Gover¬ no a disciplinare con Regolamento materie che altri¬ menti non potrebbero formare oggetto dì norme rego¬ lamentari. Quindi è possibile che il Governo abbia facoltà di emanare Regolamenti, anche all'in fuori del campo dei suol poteri discrezionali o dhina legge già emanata dal Parlamento ; ma occorre perciò una legge speciale autori zzatri ce. Si badi di non confondere i Regolamenti emanati in virtù d’una delegazione speciale, che si sogliono chiamare anche Regolamenti delegali , con le Leggi deh* gaie . La differenza fra i due casi sta principalmente in questo, che la delegazione a fare una legge implica in tutto e per tutto la sostituzione del Governo al Parlamento: è una piena delegazione dì poteri legi¬ slativi; mentre ^autorizzazione a fare un Regolamento, importa la facoltà di emanare norme giuridiche sopra una determinata materia, ma norme giuridiche ema¬ nate dal Governo come tale e quindi in forma di atti amministrativi. Praticamente la differenza si addimo¬ stra nella diversa forza giuridica che hanno le leggi delegate e i regolamenti delegati. Le leggi delegate hanno la stessa forza d*un atto del Parlamento; in fatti colla delegazione legislativa, il Parlamento sosti¬ tuisce il Governo a sè, in modo che tutto ciò che il Governo fa ha lo stesso valore giuridico come se fosse fatto dal Parlamento. Invece i regolamenti delegati non hanno l'efficacia d'un atto del Parlamento: sono e restano atti del potere esecutivo, sebbene contengano norme giuridiche. — 49 — Da questa differenza fondamentale derivano altre conseguenze : A) La facoltà conferita dal Parlamento al Governo di fare una legge, si esaurisce con l’uso di essa da parte del Governo; perciò emanata la legge delegata, il Governo non può più nè revocarla nè modificarla: essa ha acquistato lo stesso valore di un atto del Par¬ lamento. Invece la delegazione a fare un Regolamento ha carattere permanente, dimodoché quando il potere esecutivo ha emanato il regolamento delegato, può sempre modificarlo o revocarlo. B) Le leggi delegate, avendo tutto il valore di atti del Parlamento, possono modificare una legge prece¬ dente emanata con atto del Parlamento, e non possono essere modificate se non con una legge successiva ema¬ nata con atto del Parlamento. Invece, i regolamenti delegati avendo il valore di semplici atti amministra¬ tivi, non possono modificare una legge del Parlamento, e come abbiamo visto, possono essere modificati da un semplice atto del potere esecutivo. Il caso più frequente di Regolamenti delegati è quello dei Regolamenti, che contengono sanzioni pe¬ nali. Lo stabilire pene e creare reati è di per sè mate¬ ria riservata al Parlamento ; ma non di rado il Parla¬ mento autorizza il Governo a creare reati con le rela¬ tive sanzioni penali; in questo caso la norma penale è emanata in forma di regolamento dal Governo. Così per es. la legge sanitaria (testo unico del i° agosto I 9 ° 7 ) a ll ai *t. 218 dà facoltà al Governo di stabilire pe¬ ne pecuniarie da 5 a 500 lire ; la legge comunale e prov. art. (testo unico del 4 febbraio 1915) 226 dà facoltà ai C omuni di stabilire la pena dell’arresto fino a 10 giorni e l’ammenda non superiore a L. 50 nei Regolamenti Comunali. ROCCO, Elementi di diritto amministrativo. — 50 — Sezione B. - La consuetudine. La consuetudine è la norma giuridica formatasi di¬ rettamente nel seno della collettività sodale e mani¬ festata esteriormente col fatto della sua effettiva osser¬ vanza da parte dei consociati* Da ciò deriva che la nonna consuetudinaria è uiù norma giuridica non proveniente dallo Stato. La consuetudine è pertanto la fonte di diritto pro¬ pria delle società non perfettamente organizzate* Nelle epoche in cui lo Stato è in via di formazione anche il diritto si manifesta in forme embrionali, e la norma giuridica assume appunto la forma consuetudinaria. « osi ancora oggi nella società internazionale, che è una società non organizzata, Tunica fonte di diritto vera e propria rimane la consuetudine. E lo stesso accadeva in tutte le società primiti%'e. Invece nell 1 at¬ tuale fase dì sviluppo del diritto e dello Stato, alla consuetudine non si può riconoscere che una limitatis¬ sima importanza come fonte di diritto* Lo Stato mo¬ derno ormai consolidato, ha rivendicata a sè la fun¬ zione di organo del diritto, e come ha assunte nelle sue mani la funzione della realizzazione del diritto, così a maggior ragione ha assunto la funzione di creare vi diritto* Nello Stato moderno pertanto un diritto non statuale è, di regola, inammissibile, quin¬ di non solo nel campo del diritto privato, ma anche m quello del diritto amministrativo, alla consueto- •Ime non si può riconoscere efficacia di fonte dei di- ritto, 1- in \trita nella congerie svariata di leggi ammi- m Strati ve e di regolamenti, che escono a getto conti- .tuo dal Parlamento e dal Governo, noi non sapremmo come vi possa essere posto per la consuetudine. E dav¬ vero non ci riuscirebbe dì potere citare nessun caso rii norme consuetudinarie in materia amministrativa, Nel diritto interno la consuetudine ha un certo campo d’applicazione solo in quelle materie che per la loro natura sono sottratte all'azione degli organi legislativi dello Stato, perchè riguardano la formazione stessa dello Stato e i rapporti inerenti agl! organi che ne costituiscono il supremo potere costituzionale, cioè il Parlamento, Questi rapporti non sono suscettibili di essere re¬ golati con una legge, perchè manca un organo supe¬ riore che possa imporre la sua volontà allo Stato od al Parlamento, Rimane quindi libero il campo alla consuetudine; così per es. tutto ciò che riguarda i rap¬ porti fra i tre rami del Parlamento (Camera-Senato-Rej è regolato dalla consuetudine; è consuetudinaria la regola che il Governo debba godere la fiducia del Par* lamento; che i disegni di legge, i quali importano un onere finanziario debbano essere prima presentati alla Camera dei deputati (e una consuetudine introdottasi ampliando la disposizione dell'art io dello Statuto). Come si vede adunque, la consuetudine ha appli¬ cazione specialmente nel campo del diritto costitu¬ zionale, È da avvertire che tutto quanto si è detto finora concerne la consuetudine come fonte ìndi pendente di diritto, e non già la consuetudine in quanto sia richia¬ mata dalla legge. In fatti si dà non di rado il caso che una disposizione di legge si riferisca alla consue¬ tudine o agli usi. In questo caso la consuetudine ha efficacia in quanto la legge vi si riferisce. In sostanza abbiamo qui un caso di norme giuridiche a contenuto indeterminato, ma determinabile. Si suole dire in que- — 52 - sto caso che la consuetudine vale come fonte sus¬ sidiaria- Certo è che essa non ha una efficacia prò pria ma una efficacia derivata dalla legge* e che per giudicare delle condizioni e dei limiti di questa effi¬ cacia si deve riferirsi esclusivamente alla legge. Capo III* I rapporti di diritto amministrativo. Natura e specie. Si chiama rapporto giuridico ogni rapporto so¬ dale in quanto è regolato dal diritto. Rapporti di diritto amministrativo sono tutti i rap¬ porti concernenti V Amministrazione dello Stato in quan¬ to sono regolati dal diritto* Tuttavia si deve avvertire che noi consideriamo come rapporti dì diritto amministrativo solo quelli inerenti all 1 Amministrazione dello Stato come tale, cioè in quanto agisce come uno dei poteri dello Stato. In fatti vi sono casi in cui lo Stato rinuncia alle prerogative inerenti alla sua sovranità e stringe re¬ lazioni coi cittadini, ponendosi volontariamente con essi su di un piede di eguaglianza. In questi casi* in cui l'amministrazione agisce come agirebbe un sem¬ plice privato, si hanno rapporti regolati dal diritto privato* Noi sappiamo infatti che il diritto privato re¬ gola i rapporti fra i cittadini; ora quando lo Statosi pone volontariamente nella posizione d’un semplice cittadino, è naturale che i rapporti a cui esso dà vita, siano regolati dal diritto privato e siano per ciò « rap¬ porti di diritto privato * e non di diritto amministra¬ tivo* Lesi può Paniniilustrazione acquistare beni, ven- — 53 “ derlì, contrattare insomma, come farebbe un qualen- que privato sotto il regime della eguaglianza. In que¬ sto caso i rapporti che ne derivano sono rapporti di diritto privato. Di tali rapporti non ci occupiamo, formando tema del nostro studio, soltanto i rapporti di diritto ammi¬ nistrativo. Natura e specie dei rapporti di diritto amministrativo. Ogni rapporto giuridico consta di un diritto e di un corrispondente dovere giuridico. Come la norma giuridica da cui il rapporto de¬ riva è essenzialmente bilaterale, cosi è essenzialmente bilaterale anche il rapporto giurìdico. Di fatti la norma quando impone un dovere ad un soggetto, riconosce di necessità un diritto corrispon¬ dente ad un altro soggetto, e viceversa, se attribuisce ad un soggetto un diritto, lo fa perchè impone ad un altro soggetto un dovere. Diritto e dovere sono adunque i termini corre¬ lativi ed inscindibili d T ogni rapporto giuridico, anzi, per essere più precisi, non sono che ì due aspetti del rap¬ porto giurìdico. Di questi due termini il più importante pratica- mente è il diritto, poiché Tobbligo corrispondente sì considera, di solito, come una conseguenza dell'alt ri- buzione del diritto albaltro soggetto, 11 diritto si con¬ sidera il prius e perciò in esso appare sostanziato tutto il rapporto giuridico* Per questa ragione il rapporto giuridico viene de¬ terminato dal diritto in esso contenuto; si designa, in altri termini, il rapporto, designando il diritto. — 54 Sezione i\ - I diritti subiettivi pubblici. Loro classificai ione. La nozione del diritto in senso soggettivo, deriva direttamente dalla nozione, che abbiamo data fin da principio della norma giuridica. Abbiamo veduto come la norma giurìdica sia un comando imposto alle collet¬ tività, come agli indivìdui, per il raggiungimento di certi scopi. Questo comando, abbiamo pure veduto, ingenera da una parte un obbligo, cioè una necessità di vo¬ lere, e dall'altra parte un diritto, cioè una facoltà di volere. E poiché la norma è garanzia di scopi o tu¬ tela d'interessi, cosi anche Tobbligo è una necessità di volere imposta per la tutela d + un certo interesse, c il diritto soggettivo è una facoltà di volere conces¬ sa per la tutela d'un certo interesse. Quindi due sono gli elementi del diritto soggettivo: una facoltà di vo¬ lere riconosciuta dalla legge ed un interesse per la cui realizzazione la facoltà di volere è data. Può pertanto il diritto soggettivo definirsi : « una fa¬ coltà dì volere riconosciuta dal diritto per la realiz¬ zazione d'un determinato interesse, * o (il che è perfet¬ tamente la stessa cosa) « un interesse tutelato dal di¬ ritto mediante il riconoscimento della volontà che lo prosegue *. Dato cosi il concetto del diritto soggettivo, pos¬ siamo vedere quali sono i diritti che s’incontrano nel campo dei rapporti amministrativi. Nel campo del diritto amministrativo, tutti i di¬ ritti si sogliono raggruppare iti quattro grandi cate¬ gorie : 1 - Alla prima categoria appartengono i diritti dì supremazìa ì quali sono i diritti che spettano allo stato nella * sua qualità di sovrano . — 35 — Noi sappiamo che lo Stato moderno ha volonta¬ riamente limitata e regolata la sua attività mediante norme giuridiche; ecco perchè la sovranità, che origi¬ nariamente era un potere di puro fatto, è diventato oggi un potere giuridico e dà luogo ad una quantità di diritti, in cui Io Stato apparisce fornito d T un potere sul cittadino, e il cittadino apparisce tenuto al dovere di obbedienza* In questa categoria di rapporti, al di¬ ritto dì supremazia dello Stato, corrisponde adunque un dovere di obbedienza del cittadino. Gli esempi di diritti di supremazia che si possono citare, sono molteplici: il diritto di stabilire imposte i quello di costringere il cittadino al servizio militare ; la facoltà di limitare la libertà personale dei cittadini tu tutte le sue manifestazioni: i diritti che lo Stato ha sui beni pubblici, il diritto di assoggettare a pena di cittadino colpevole d T un reato : la facoltà di espro¬ priare la proprietà privata per causa di pubblica uti¬ lità, e via dicendo* II. / Diritti di libertà. Questi diritti formano il con¬ trapposto dei diritti di supremazia* Anzi la loro esi¬ stenza è la condizione, che rende giuridici i poteri sovrani dell'Amministrazione e li trasforma in diritti dì supremazia* In fatti il potere sovrano dello Stato, diventa un potere giuridico solo in quanto è limitato, cioè in quanto è riconosciuta ai cittadini una sfera di azione* di attività libera. I diritti di libertà sono pertanto appunto i poteri giurìdici, che spettano ai cittadini nel campo a loro riservato dal diritto* E in generale la facoltà di re¬ spingere le indebite ingerenze dell*Amministrazione nel campo ad essi lasciato libero dal diritto, costitui¬ sce il generale diritto di libertà* Il quale poiché con¬ sta d T una serie di facoltà specializzate, ci apparisce come composto di altrettanti diritti* 56 ~ Fra i diritti di libertà ricorderemo: il diritto al¬ l’integrità fisica della propria persona, il diritto di riunione e di associazione, il diritto di professare quel culto o religione che a ciascuno piaccia, il diritto alla inviolabilità del domicilio, quello di muoversi libera¬ mente e di trasferirsi da un luogo ad un altro ecc. In fondo non si tratta tanto di veri e propri di¬ ritti, quanto di facoltà contenute nel generale diritto di libertà. III. I Diritti civici sono quei diritti, che spettano ai cittadini in confronto dello Stato, in virtù dei quali il cittadino può pretendere una prestazione da parte dello Stato. Lo Stato moderno, che ha assunto una quantità di funzioni, si obbliga verso il cittadino a prestargli un complesso di utilità; a quest’obbligo corrispondono veri e propri diritti del cittadino. Così p. es. è un diritto civico il diritto che spetta al cittadino di ottenere l’istruzione dallo Stato; così il diritto dei poveri all’assistenza; la facoltà del cit¬ tadino di rivolgersi allo Stato per ottenere giustizia (questo diritto anzi ha un nome specifico e si chiama azione giudiziaria ;); così il diritto del cittadino alla protezione dello Stato all’estero; così i diritti all’uso delle cose pubbliche (demaniali) come le strade, le acque ecc. IV. I Diritti politici . Ma i cittadini non hanno solo diritto a che lo Stato si renda attivo al loro vantag¬ gio, essi hanno anche diritto a partecipare alla orga¬ nizzazione dello Stato. Lo Stato e una persona giuri¬ dica cioè un ente collettivo giuridicamente organiz¬ zato e come tale non ha una esistenza corporea; esso dunque ha necessità di persone fisiche che diventino suoi organi ed agiscano per lui. Ora nello Stato mo- — 57 derno, la partecipazione del cittadino alla organizza¬ zione dello Stato è riconosciuta come un interesse degli stessi cittadini, vi è adunque un vero diritto del cit¬ tadino a partecipare alla vita dello Stato. Tutti i diritti riconosciuti ai cittadini di parteci¬ pare a determinate funzioni dello Stato sì chiamano «diritti politici». Così è un diritto politico il diritto ad essere elettore politico ed amministrativo; è un diritto politico quello di essere eletto deputato o con¬ sigliere comunale ; il diritto di essere giurato; il di¬ ritto del senatore o del deputato al posto che occupa una volta nominato od eletto. Sezione 2\ - Gli interessi legìttimi e gli interessi semplici. Accanto ai diritti suhbiettivi veri e propri, nel campo del diritto amministrativo, hanno importanza giuridica anche gli interessi. Abbiamo veduto come i diritti subbi etti vi siano anch’essi sostanzialmente degli interessi tutelati dal diritto, mediante il riconoscimento della volontà che lì prosegue, e la tutela che il diritto accorda loro è tale da assicurare, ossia da garantire in modo asso¬ luto la loro realizzazione. Ciò dipende dalla funzione specifica del diritto, che è, abbiamo veduto, la ga¬ ranzia. Il diritto è garanzia di scopi o, il che equivale perfettamente, tutela di interessi. Interesse e s co p o sono infatti concetti equivalenti ; ambedue sono de¬ rivazioni de! concetto dì bene. Tuttociò che serve a soddisfare un bisogno umano è un bene. In quanto è conosciuto dall" intelligenza è un interesse; in quanto è perseguito dalla volontà è uno scopo. Ora adunque se il diritto, in senso obbiettivo, è - 5 S - garanzia di scopi o tutela di interessi, evidentemente anche il diritto in senso soggettivo (o diritto subbiet- tivo) non è che uno scopo garantito od un interesse tutelato. Ma, per l’altro carattere del diritto di essere una norma assolutamente obbligatoria, questa garan¬ zia e questa tutela sono assolute ; lo scopo garantito, è garantito in modo da essere comunque raggiunto, l’interesse tutelato, è tutelato in modo da esserne as¬ sicurata assolutamente la realizzazione. Quindi se lo scopo garantito o l’interesse tutelato urtano contro altri scopi od interessi, il diritto sacri¬ fica questi a quello. Tutto ciò significa che la garan¬ zia concessa dal diritto e la tutela assicurata agli inte¬ ressi, sono indipendenti. Nel diritto subbiettivo, l’in¬ teresse è tutelato in modo indipendente, è tutelato cioè per sè ed anche in contrasto ed in conflitto con altri interessi. Ma oltre agli interessi tutelati in modo indipen¬ dente, oltre cioè ai veri e propri diritti subbiettivi, vi è una infinità di altri interessi, che non hanno una simile protezione giuridica. Si potrebbe credere, a prima vista, che questi inte¬ ressi non abbiano alcuna importanza per il diritto, (ira questi è vero negli altri campi del diritto, non e vero nel campo del diritto amministrativo. Quali siano questi interessi e quale la loro impor¬ tanza, è quanto vedremo ora brevemente. Anzitutto non è infrequente il caso di interessi che p< r sè non hanno alcuna tutela, ma che coincidono ( mi interessi tutelati. Per es. se il proprietario d’un C ltK |° una servitù attiva sopra un edificio, che gli sta di fronte, in virtù della quale abbia diritto a che ! propnetano dell’edificio serviente non sopraelevi la costruzione oltre una certa altezza, affinchè egli possa — 59 — godere della vista dello spazio posto innanzi al suo edificio (ciò che si chiama servitù altìns non tal tendi cioè servitù di non sopra-eie vare), questo diritto può giovare indirettamente anche ad altre persone, per es, al proprietario d‘un edificio posto accanto a quello a cui favore è costituita la servitù attiva, o al proprie¬ tario d T un edificio posto al di là delledifìeio serviente. Anche questi altri proprietari hanno interesse a godere la vista; ma tale loro interesse non è tutelato, dunque essi non hanno « diritto » alla libera vistai solo il pro¬ prietario del primo edificio ha un vero e proprio diritto, I proprietari vicini tuttavia approfittano della situa¬ zione creata dal diritto al primo proprietario. Il loro interesse ha dunque una protezione indiretta, occasio¬ nale, dipendente. Così, per fare un altro esempio, lo Stato, nel suo interesse, stabilisce che di regola certi pubblici uffici, si debbano dare per concorso. Questa norma crea in¬ dubbiamente un obbligo a carico degli organi adibiti alla nomina degli impiegati, ed un diritto a favore dello Stato (crea insomma un rapporto interno fra lo Stato e certi suoi organi), I cittadini aspiranti all' im¬ piego e che hanno i requisiti necessari per adire al concorso e per vincerlo, hanno anch'essi interesse a che la nomina avvenga per concorso, ma non hanno certo un diritto al concorso. Sappiamo bene che di so¬ lito, nel linguaggio comune, sì usa parlare di di¬ ritto», ma la espressione è impropria, perchè non è l'interesse dei singoli che sì vuol garantire stabilendo il concorso, ma quello dell 1 Amministrazione ad avere i funzionari più capaci. Dunque non vi è un diritto del cittadino al concorso, ma semplicemente un in¬ teresse dei più capaci e dei piu valenti. Ma questo interesse privato coincide coir interesse dello Stato e — 6o — trova nella norma che tutela l’interesse dello Stato una tutela occasionale, indiretta. Questi interessi, che non hanno una tutela autono¬ ma, non sono dunque diritti soggettivi. E di vero, se essi vengono in contrasto coll’ interesse dello Stato, la tutela viene meno : essi sono tutelati in quanto coincidono con l’interesse dello Stato; essi non hanno tutela autonoma, approfittano della tutela concessa al corrispondente interesse dello Stato. A questi interessi, che hanno una protezione oc¬ casionale o dipendente, si dà il nome di interessi le - gidirni, appunto per distinguerli dai veri e propri di¬ ritti soggettivi. In fine vi sono interessi che non hanno alcuna tutela nè diretta nè indiretta e quindi possono dal- 1 amministrazione essere sacrificati ad ogni momento : sono questi gli interessi semplici. L’importanza che gli interessi legittimi e gli inte¬ ressi semplici assumono nel diritto amministrativo, di¬ pende dal particolare carattere dell’amministrazione pubblica come soggetto di diritti. Lutti i soggetti di diritto, di regola, specialmente 1 privati, sono giudici insindacabili dell’uso dei pro¬ pri diritti. Per riprendere l’esempio fatto più sopra, il proprietario che ha la servitù attiva di non soprae- levazione, può benissimo trascurarne l’esercizio e tol¬ lerare la soprelevatone dell’edificio che ha di fronte. In questo caso 1 proprietari che approfittano di fatto , qUella servitù non Possono lagnarsi e non hanno alcun mezzo per far valere i propri interessi. di orfani 5 '° Stat °’ ^ * SU0Ì diritti a mezzo organi, non s. accontenta della decisione dell’or¬ gano competente intorno al modo, con cui è esercitato '1 SU ° d,mt0 - L ° Stat ° ammette il si “ filili — Ól s’intende sempre nel suo interesse, intorno al modo con cui i propri organi esercitano i suoi diritti* E per questa ragione ammette i singoli cittadini a farsi tutori dell 4 interesse pubblico, e li autorizza a ri¬ volgersi ad altri suoi organi per ottenere che sia sin¬ dacata Fazione degli organi normalmente destinati ad esercitare i suoi diritti. Teoricamente nulla vieterebbe che a sindacare questo operato fossero ammessi ini li i cittadini. Ed in fatti in qualche caso dò avviene : si ha allora V istituto della c. d, azione popolare, in cui qualunque cittadino è ammesso ad essere organo de* gli interessi dello Stato* Ma di regola questa funzione è riservata solo ai cittadini, che hanno un interesse personale ache nel caso concreto gli organi dello Stato esercitino bene i diritti delle Stato* Si vuole che sotto lo stimolo del* l'interesse personale, il cittadino si faccia con mag¬ giore diligenza organo, sia pure inconscio, dell'inte¬ resse dello Stato. In questo caso abbiamo un interesse legittimo il quale, inquanto coincide coll 1 interesse dello Stato, viene coinvolto nell'azione che il cittadino esercita come organo dell 1 interesse dello Stato. L 1 interesse legittimo trova per ciò nel campo del diritto amministrativo anche il mezzo pratico per far valere la tutela indiretta, mentre nel campo del diritto privato questo mezzo pratico manca. E precisamente il mezzo pratico è il ricorso , che il cittadino leso nel suo interesse personale, può proporre agli organi spe¬ ciali deir Amministrazione destinati a sindacare Fazio¬ ne dei normali organi amministrativi. Gli organi destinati a questo ufficio sono bensì or¬ gani amministrativi, ma non organi amministrativi attivi, sibbene giudicanti o contenziosi, perchè il loro ufficio non è di agire per conto dell’amministrazione, 62 -— ma di giudicare dell’azione degli organi dell'Ammini¬ strazione. Ed il ricorso concesso al cittadino si chiama perciò ricorso contenzioso. Il cittadino, che ricorre agli organi contenziosi, non fa valere un proprio interesse, bensì il diritto delle Stato, Ma poiché col soddisfacimento del diritto dello Stato, viene soddisfatto anche il suo interesse, egli approfitta delia soddisfazione data al diritto dello State. È vero che occorre perchè abbia veste a ricorrere anche l’interesse personale, ma questo è condizione perchè egli possa ricorrere, non costituisce oggetto dì ricorso, non è cioè ciò che fa valere col proprio ricorso. . . . Ecco dunque come gli interessi legittimi acqui¬ stano importanza grandissima nel campo del diritto amministrativo. Essi danno ai cittadini la veste P er farsi organi dell’ interesse pubblico, che questi funi valere mediante ì ricorsi contenziosi. Ma la particolare struttura dell'Amministrazione pubblica, dà rilievo anche agli interessi semplici. Infatti lo Stato nell’esercizio dei suoi diritti, noti è libero come un privato. Lo Stato, che è un organi sino etico ed è organo degli interessi generali, non può prescindere dal considerare gli interessi dei sin goli cittadini che sono gli elementi primi di cui vive lo Stato. E se pure conviene talvolta che nel l’interesse della collettività esso sacrifichi 1 interesse dei singoli, ciò deve avvenire nei Limiti più ristretti possibili. In altri termini, la legge regolatrice dell'azio¬ ne dello Stato è quella di ottenere sempre il massimo vantaggio generale col minimo sacrificio individuale. Quando perciò lo Stato esercita un suo diritto, deve farlo in modo da non sacrificare l'interesse individuale se non nella misura minore possibile. - 63 — Mentre dunque il privato, quando esercita un suo diritto non ha obbligo di preoccuparsi degli interessi dei suoi simili, lo Stato deve preoccuparsi deir inte¬ resse dei cittadini e prenderli in considerazione. Di qui deriva che, quando un organo dello Stato sacrifica senza necessità un interesse del cittadino, questi può ri¬ volgersi o allo stesso organo o agli organi superiori per ottenere che il suo interesse, in quanto non contrasti coir interesse dello Stato, sia preso in considerazione. Così per es. l'Ànimi ni strazione ha facoltà di espro¬ priare per pubblica utilità la proprietà privata. Ma nel far ciò deve tenérsi nei limiti più ristretti possibili : se dunque lo Stato deve costruire una ferrovia e sono possibili due tracciati della stessa difficoltà e dello stes¬ so costo, lo Stato dovrà scegliere quello che danneggi meno i fondi da attraversare, cioè nella misura minore compatibile con 1 * interesse dello Stato. Il mezzo mediante il quale i cittadini Iesi nel loro interesse (interesse semplice\ possono chiedere che esso sia preso in considerazione, è il ricorso semplice vale a dire H ricorso rivolto agli stessi organi del- V Amministrazione attiva. Si vede adunque quanta importanza abbiano gli interessi nel campo del diritto amministrativo, il che del resto vedremo meglio parlando della giustìzia am mi ni strati va . Capo IV. I soggetti dei rapporti di diritto amministrativo. Le persone di diritto pubblico. Nel definire il rapporto giuridico, dicemmo che il rapporto giuridico, è « un rapporto sociale regolalo dal diritto». Ma i rapporti sociali non sono che rap- - 64 — porti fra uomini. Anche i rapporti giuridici sono adun¬ que rapporti fra uomini. Gli uomini, fra cui corre il rapporto giuridico sono i soggetti del rapporto, o come si dice comunemente « persone » . E poiché i rapporti giuridici constano di diritti e di corrispondenti doveri, le persone fra cui il rapporto giuridico corre, sono soggetti di diritti o di doveri giuridici. Si suol dire quindi anche, che persona, nel senso del diritto, è ogni soggetto di diritti o di doveri giuridici . Vi sono due specie di soggetti di diritto o per¬ sone : le persone fisiche e le persone giuridiche. Persone fisiche sono gli uomini singoli che si chia¬ mano in tal modo perchè sono soggetti di diritto che hanno anche una individualità fisica. Persone giuridiche sono invece le collettività di uo¬ mini, in quanto hanno interessi comuni e quindi di¬ ritti collettivi. Queste collettività sono dal punto di vista giuridico considerate come unità ; e poiché sono dei soggetti di diritto o persone, che non hanno una individualità fisica propria, si chiamano persone giu¬ ridiche . A questo proposito bisogna notare che anche le persone fisiche sono soggetti di diritto e quindi sono in un certo senso persone giuridiche ; sono in sostan¬ za persone giuridiche che hanno anche una individua¬ lità fisica. Invece le persone giuridiche non avendo una individualità fisica, hanno una esistenza puramente giuridica. La distinzione perciò fra persone fisiche e persone giuridiche, va intesa appunto in questo senso; chele persone fisiche sono soggetti di diritti aventi anche una esistenza fisica, mentre le persone giuridiche sono - 6 5 Aggetti di diritti aventi una pura esistenza giuridica. Nel campo del diritto amministrativo figurano co¬ me soggetti di diritti tanto le persone fisiche quanto le persone giuridiche. Sezione ^.-Persone fisiche. I singoli individui sono soggetti di diritto ammi¬ nistrativo, in quanto lo Stato nell’esercizio delle funzioni amministrative viene in rapporto con i cittadini, e poi¬ ché, come abbiamo veduto, lo Stato moderno è uno Stato giuridico il quale avendo autolimitato la sua sovranità considera i cittadini come soggetti di diritto di fronte a lui, è chiaro che i cittadini singoli figu¬ rano come soggetti d’una quantità di diritti nel campo amministrativo. Noi abbiamo classificato questo complesso di di¬ ritti nelle tre categorie dei diritti di libertà, dei di¬ ritti civici e dei diritti politici. La qualità di soggetto di diritti spettante ad una persona, in quanto si risolve appunto nella possibilità d’avere diritti, si chiama anche capacità giuridica. Dalla capacita giuridica si deve distinguere la ca¬ pacità d'agire giuridicamente. Infatti si può essere soggetti di diritto senza per questo avere la capacità di spiegare la propria vo¬ lontà per la realizzazione dei propri diritti. Così p. es. il pazzo, il bambino, sono soggetti di diritto, perchè hanno, diritti che debbono essere ri¬ spettati e quindi hanno capacità giuridica, ma non hanno capacita di agire per le loro condizioni di sa¬ lute o di età, ed hanno bisogno che altri agiscano per essi. Nel diritto moderno ogni individuo, ogni persona ROCCO, Elementi di diritto amministrativo. 5 — 66 — fisica è anche soggetto di diritti, ha cioè capacita giu¬ ridica. A differenza di altre epoche in cui ad es. gli schiavi erano oggetto di diritto, mai soggetto. Questa la regola generale; tuttavia nel campo del diritto am¬ ministrativo vi sono cause che influiscono sulla capa¬ cità giuridica, che cioè portano restrizioni a. diritti spettanti agli individui di fronte alla pubblica ministrazione. j: Molta importanza ha la qualità d, « cittadino. Gli stranieri godono de pan d . dei diritti di libertà, ma con qualche l.nuh« es. mentre il cittadino non può -sere gno, lo straniero può essere espu q dyid fi ordine pubblico lo esigano. Anche 1 . trizion i sono goduti dagli stranieri. Invece graviss i limitano i diritti politici degli non sono ammessi a diventare or £ an * d » essere elettore no; eccezioni riguardano la possibilità d ^ da ed eleggibile alle Camere di Commer^se almer ^ ^ cinque anni esercitano il CO ? 1, ”^ ssori d ’ u niversità. possibilità di essere nomin P • fl isce sulla ca- Una causa importantissima che 1 pacità di diritto amministrativo è il sess - j c ì no n Rispetto ai diritti di libertà ed ai diritti vi è alcuna diversità di trattamento fra uomini ^ invece rispetto ai diritti politici,^ la reg 0 ssa pacità della donna. La donna quindi non e all’elettorato politico nè amministrativo, ne pu assunta a pubbliche cariche, a meno che amrn ._ non sia stabilita in modo specifico, sia pure tamente, dalla legge. . Influisce sulla capacità giuridica nel campo ritto amministrativo, anche l'età. # , Di regola la maggiore età nel campo del diritto — 67 — amministrativo coincide colla maggiore età del diritto privato, e si raggiunge ai ventuno anni. La maggiore età influisce specialmente sul godimento dei diritti po¬ litici, in grado assai minore sui diritti di libertà. Una età particolare è richiesta per essere deputato (30 anni) e senatore (40 anni). Un’altra causa che influisce su la capacità giuri¬ dica nel campo del diritto ammministrativo è Vm- fami a. L’infamia è quella diminuzione nella riputazione e nell’onore, che deriva sia da condanne penali, sia dal fallimento, sia anche dall’essere designato dalla pub¬ blica voce come abitualmente colpevole di reati, ed anche il tenere semplicemente cattiva condotta. L’infamia influisce specialmente sul godimento dei diritti politici ed in modo particolarmente intenso sul¬ l’elettorato e l’eleggibilità politica ed amministrativa. Invece non influisce in alcun modo sulla capacità giu¬ ridica nel campo del diritto amministrativo, la confes¬ sione religiosa . Sezione B. - Persoue giuridiche. Persone giuridiche sono le collettività i cui inte¬ ressi vengono tutelati dal diritto mediante il riconosci¬ mento della volontà che li prosegue. L’esistenza di persone giuridiche deriva dal fatto che gli interessi, che il diritto tutela e gli scopi, che il diritto garantisce possono essere o individuali o collettivi. Sono interessi individuali, quelli propri ad uno o più individui determinati. Sono invece interessi collettivi quelli, che non si riferiscono a uno o più individui determinati, ma che — ÓS — concernono una collettività organica , cioè un complesso di elementi, avente vita propria, bisogni propri, fini propri, e i cui componenti non sono determinati indi¬ vidualmente, ma del fatto detta loro appartenenza al complesso. Corrispondentemente vi sono perciò, oltre che di¬ ritti individuali, anche diritti collcttivi, ed in conseguen¬ za t oltre che soggetti di diritti costituiti da individui, anche soggetti di diritti costituiti da collettività. Consideriamo quindi come collettività formanti il sostrato d’una persona giuridica, oltre gli organismi sociali propriamente detti (nazione, comune) anche le collettività costituite da categorie perpetue formate da individui indeterminati individualmente e determinati solo da certe loro qualità esistenti in perpetuo. Es, i pòveri, gli ammalati, gli orfani ecc. Le persone giuridiche costituite da collettività, in cui ì singoli componenti coll abora no al conseguimento dei tini collettivi, si chiamano corporazioni; quelle i cui scopi sono raggiunti principalmente mediante un complesso di beni economici (patrimonio), sì chiamano fondazioni. § i- Lo Stato e gli enti autarchici- La persona giuridica, clic nel campo del dìritto amministrativo ha importanza fondamentale e, direi quasi, assorbente, è lo Stato. Esso è la persona giu¬ ridica massima, costituita da tutta la collettività so- cìale. per la realizzazione dì tutti i grandi interessi della società. Ma, oltre allo Stato vi sono anche altre persone - 6g — giuridiche, che interessano il diritto amministrativo. Sono esse costituite da collettività minori esistenti nel seno della società. Cosi la Provincia, il Comune, le Istituzioni pubbli¬ che di beneficenza, le Camere di Commercio, i Consorzi, le Istituzioni a prò dell’ istruzione, e via dicendo. Questi enti sono legati allo Stato da molteplici vincoli, e ciò per varie ragioni. Anzitutto, perchè questi interessi collettivi minori non sono indifferenti per la intera collettività sociale e quindi il loro raggiungimento interessa in un certo grado anche lo Stato. In secondo luogo perchè è interesse dello Stato che le minori orga¬ nizzazioni esistenti nel suo seno, non usurpino il campo a lui riservato e non turbino la saldezza della compa¬ gine sociale. Per tali ragioni non possono sorgere perso¬ ne giuridiche senza il riconoscimento dello Stato, e lo Stato stesso si riserva una ingerenza continua nella vita di questi minori enti, affinchè essi raggiungano nei modi migliori i loro fini, e nella loro azione restino nei limiti loro segnati dallo Stato all’atto del riconoscimento. Ma (e questo ci interessa particolarmente) è da os¬ servare ancora, che lo Stato approfitta della esistenza e della organizzazione di questi enti, per affidare loro, talvolta, funzioni che riguarderebbero interessi di tutta la collettività. Questo avviene specialmente per i due più importanti enti autarchici, cioè il Comune e la Provincia ed è un’altra ragione che spiega l’ingerenza dello Stato nella amministrazione e nella vita di questi enti. Le persone giuridiche, a cui lo Stato affida l’eserci¬ zio di funzioni, che interessano tutta la collettività e che sarebbero propriamente statuali, si chiamano anche enti autarchici. Autarchia significa governo di sè stesso, e si chia- 70 — ma autarchica 1 amministrazione, quando lo Stato de¬ lega agli interessati la cura dei propri interessi, che sono però anche interessi generali. L’autarchia, per gli enti che ne sono investiti, costituisce un diritto ed un dovere, è un diritto nel senso che lo Stato non può ingerirsi nelle funzioni ad esse delegate se non in quanto e necessario per sorvegliarne l’adempimentQf e un dovere nel senso che gli enti autarchici sono tenuti ad adempiere alle funzioni statuali ad essi delegate. (_t!Ì enti autarchici si dividono in due categorie: A) Enti autarchici territoriali che nell'esercizio delle funzioni delegate esercitano la sovranità sopra un determinato territorio* A questa categoria appar¬ tengono ì Comuni e le Provincie. B) Enti autarchici istituzionali: sono quegli enti autarchici i quali non esercitano alcuna funzione di so¬ vranità sovra un territorio determinato per quanto pos¬ sano svolgere la loro attività sovra un determinato territorio* Sono tali te istituzioni pubbliche di benefi¬ cenza, le Camere di Commercio, 1 Consorzi e via di¬ cendo* lanto le persone fisiche, quanto le persone giurì¬ diche sono soggetti di diritto non solo nel campo del diritto pubblico, ma anche in quello del diritto pri¬ vato* ° < di evidenza intuitiva per le persone fisiche: am i si può dire che alle persone fisiche è stata rico¬ nosciuta prima la personalità di diritto privato e poi quella di diritto pubblico. E tuttora, quando si pensa ad un singolo cittadino, 1 si concupisce anzitutto come soggetto d’ima quarv v * ra PP°rti privati ossia di rapporti verso altri in« rr-K » 300000 » sei nelle altre. Vi sono poi quattro membri supplenti nelle pro- vincie eccedenti 600000 ab., e due nelle altre. La Deputazione Provinciale resta in carica quattro anni* lì Presidente della Deputazione Provinciale è eletto non dal Consiglio! ma dalla Deputazione nel suo seno. Li sua posizione differisce profondamente da quella del Sindaco. Anzitutto non presiede il Consiglio* ma solo la Deputazione. La Presidenza del Consiglici spetta invece ad un Presidente del Consiglio Provinciale. In secondo luogo II Presidente della Deputazione, non ha che limitate funzioni esecutive e precisamente solo quelle che la Deputazione non può per la sua natma di organo collegiale, compiere da sè; come: la rap¬ presentanza della Deputazione in giudizio e la sorve¬ glianza sugli uffici burocratici della Provincia. Circa gli organi che esercitano la iute la sulla Pio* l incia, diremo che sono il Prefetto , che esercita la tu¬ tela di legittimità, come rispetto ai Comuni; il Mini¬ stro dell*interna t che approva i bilanci; ed il Governo del Re, che esercita la tutela straordinaria mediante lo scioglimento del Consìglio Provinciale e la nomina di una Commissione straordinaria che assume le fun¬ zioni della Deputazione. Capo Vili. Nascita, modificazione, estinzione dei rapporti di diritto amministrativo. Gii atti amministrativi. Abbiamo detto che il rapporto giuridico, non è che un rapporto sociale regolato dal diritto, E chiaro dunque che la trasformazione del rapporto sociale in rapporto giuridico, è opera esclusivamente del diritto, e che quindi il diritto non si limita a ri¬ conoscere i rapporti giuridici, ma lì crea. Tuttavia poiché la norma giuridica, non trae dal nulla ì rap¬ porti giuridici, ma trasforma i rapporti sociali in giu- ridicit essa opera sempre sulla base d'ima situazione di fatto già esistente. La legge, in altri termini, crea i rapporti giuri' dici ricollegando ad un certo stato di fatto la nascita del rapporto. Ma non soltanto la nascita di un rap¬ porto, ma anche ogni sua modificazione e la sua estin¬ zione, avvengono collo stesso procedimento, cioè in quanto il diritto ricollega ad un determinato fatto questo effetto giuridico. Si può dire in generale che il diritto non operi mai direttamente, ma sempre indirettamente, ricollegando determinati effetti giuridici ad un determinato fatto o ad una determinata situazione di fatto. In tale ma¬ niera, il fatto ci appare come una causa immediata e la norma giuridica, come la causa mediata dì ogni effetto giuridico. I fatti da cui dipendono la nascita, la modifica¬ zione e la estinzione del rapporto gì uri dico, sì chia¬ mano fatti giuridici. E nel diritto Amministrativo i fatti da cui derivano la nascita, la modificazione o la estinzione di un rapporto di diritto amministrativo sono fatti giuridici amministrativi . I fatti giuridici amministrativi, possono essere di due specie: fatti volontari cioè fatti dipendenti dalla volontà dell’uomo; e fatti involontari cioè fatti di¬ pendenti dalle forze della natura. I fatti volontari si suddividono alla loro volta in due categorie: Vi sono fatti volontari in cui la volontà prosegue uno scopo approvato dal diritto ed abbiamo allora una prima categoria di fatti volontari, cioè i fatti volontari leciti. Questi alla loro volta si sottodistinguono an¬ cora in : a) attività lecite , cioè atti dell’uomo diretti a modi¬ ficare la natura esteriore; cosi p. es. la piantagione di un albero, la costruzione d’una casa, d’una nave, la semina d’un campo di frumento ecc. b) dichiarazioni di volontà , in cui si ha una sem¬ plice manifestazione di volere, a cui la legge ricon nette conseguenze giuridiche. A questa categoria ap¬ partengono i contratti di diritto privato (compera, mutuo, locazione) e gli atti di ultima volontà (testa¬ menti) e vi appartengono altresì, tutte le delibe¬ razioni e le pronuncie delle autorità amministrative (approvazione d’un regolamento, nomina d’un impie¬ gato ecc.). Vi sono poi i fatti volontari illeciti, che sono quelli i quali si dirigono ad uno scopo disapprovato dal diritto e che perciò sono vietati dal diritto. E poiché quando il diritto vieta un determinato comportamento, alla norma che lo vieta è aggiunta sempre una san¬ zione, in virtù di questa sanzione derivano dal com¬ pimento del fatto illecito conseguenze dannose per chi 133 ” Tha compiuto. Abbiamo visto che il rapporto in virtù del quale si pongono a carico deir autore del fatto il¬ lecito, le conseguenze giuridiche del suo fatto, si chiama responsabilità , Vengono in ultimo i fatti involontari, quelli cioè che non dipendono dalla volontà umana, non sono fatti delFuomo, ma della natura esteriore. Aneh'essì hanno molta importanza giuridica perchè danno luogo a notevoli conseguenze giuridiche. Cosi p, es., la nascita, è un fatto che dà luogo ad impor¬ tanti conseguenze giuridiche, in quanto crea un sog¬ getto di diritti a cui sono immediatamente attribuiti numerosi diritti soggettivi; e la nascita nello Stato, o la nascita da un cittadino appartenente allo Stato, attribuisce la cittadinanza che è pure fonte di nume¬ rosi rapporti giuridici. Cosi è un fatto giuridico in vo¬ lontario importantissimo, la morte; cosi le inondazioni ed in genere tutti gli avvenimenti naturali che modi¬ ficando stati di fatto, modificano anche i rapporti giu¬ ridici, Nel campo del diritto amministrativo hanno impor¬ tanza tanto i fatti volontari quanto gli involontari, e tanto 1 fatti volontari leciti quanto g^l*illeciti, e tra i primi tanto i fatti materiali quanto le dichiarazioni di volontà, Noi ci occuperemo qui brevemente soltanto delle d i - ehiarazioni di volontà nei campo amministrativo e più precisamente degli atti amministrativi, che sono le dichiarazioni di volontà emesse dalla pubblica amministrazione. Diremo poi anche, brevemente, dei fatti illeciti nel diritto amministrativo e precisa- mente dei fatti illeciti dell'Amministrazione, 134 — A) Atti amministrativi. Gli atti amministrativi sono dichiarazioni di vo¬ lontà dell’Amministrazione nell’esercizio delle funzioni amministrative. Perciò non tutti gli atti degli organi amministra¬ tivi, sono atti amministrativi ma solo gli atti che gli organi amministrativi compiono nell’esercizio delle funzioni amministrative. Quindi non sono atti amministrativi: a) gli atti compiuti da organi amministrativi nel¬ l’esercizio d’una funzione pubblica, ma non amministra¬ tiva, per es. quelli compiuti nell’esercizio della funzione legislativa (Regolamenti) o nell’esercizio della funzione giurisdizionale (es. decisioni della Corte dei Conti in materia di pensioni); b) gli atti compiuti dall’Amministrazione in quei casi in cui essa si pone al livello del privato: pone in essere cioè rapporti di diritto privato. Quindi tut ti i c. d. atti di gestione che sono compiuti dall* Amministrazione sotto il regime del diritto privato, non sono atti amministrativi. Al contrario, come abbiamo veduto, sarebbero so¬ stanzialmente atti amministrativi, gli atti compiuti da- gli organi non amministrativi (legislativi, giudiziari), in quanto eccezionalmente esercitino funzioni ammiri* strative. Sarebbero perciò sostanzialmente atti ammini- strativi le leggi formali emanate dal Parlamento, e gli atti di volontaria giurisdizione, compiuti dall’auto¬ rità giudiziaria. In senso ampio tutti questi sono atti am¬ ministrativi; tuttavia noi intendiamo per atti ammini¬ strativi, gh a tti dell’Amministrazione in senso stretto, in (.ui concorrono cioè non solo i requisiti formali ma *35 — anche i requisiti sostanziali delLatto amministrativo, E quindi consideriamo come «atti amministrativi, solo quelli che « provengono da organi amministrativi e sono esercizio di funzioni amministrative ». Vi sono varie specie di atti amministrativi, e le distinzioni che se ne possono fate, variano secondo i criteri da cui si parte. La più importante distinzione è quella che tiene presente la natura giurìdica degli effetti che da tali atti derivano. Sotto questo punto di vista, si possono distinguere: a) Atti con cui V Amministrazione, crea a sè diritti e stabilisce obblighi per i cittadini, o limita ! diritti di questi a proprio vantaggio. Così p. es. i decreti di espropriazione per causa di utilità pubblica, che tra¬ smettono la proprietà di determinati beni del cittadino, all'Amministrazione; i ruoli d'imposte che attribui¬ scono all*Amministrazione il diritto di esigere deter¬ minate somme dai cittadini ; le liste di leva, che at¬ tribuiscono a LI 1 Animi n i strazio n e il diritto di esigere la prestazione del servizio militare da determinati citta¬ dini. Questi atti, possono in senso lato, chiamarsi ordini, i quali alla loro volta, sì distinguono in comandi , se impongono una qualche azione, ed in divieti in quanto impongono una omissione. h) Atti con cui F Amministrazione conferisce di¬ ritti ai cittadini e crea a sè obblighi. Così p. es. la concessione della cittadinanza, la nomina ad un im¬ piego, Fautorizzazione a portare armi, a scavare mi¬ niere. Questi atti si chiamano concessioni in senso ampio e si suddistinguono alla lor volta in concessimi in senso stretto che conferiscono diritti nuovi ai cittadini: cosi la nomina ad una pubblica funzione, la concessione di una derivazione d'acqua pubblica, di suolo pubblico eoe.; ed autorizzazionii che tolgono limiti stabiliti dalle leggi — 136 alla libertà; come i permessi di porto d’arma, di aper¬ tura di opifici insalubri, le licenze d’esercizio ecc. c ) Atti con cui l’Amministrazione non crea rap¬ porti giuridici, ma dichiara, constata 1’esistenza di rapporti giuridici. In questo caso non vi è veramente una dichiarazione di volontà dell’Amministrazione, ma un semplice accertamento ; così p. es. i certificati di nascita, gli atti di cittadinanza, la celebrazione del ma¬ trimonio, i brevetti d’invenzione, il visto prefettizio che accerta la legalità degli atti deH’Amministrazioue comunale, il visto della Corte dei conti per la regi" strazione, i decreti con cui si accolgono o respingono i ricorsi, ecc. Una distinzione che da taluni si fa tra atti ammi¬ nistrativi, e quella di atti amministrativi unilaterali atti amministrativi bilaterali ; cioè tra atti amministra tivi per la cui perfezione è sufficiente la sola dichia¬ razione di volontà delTAmministrazione e quelli por la cui perfezione occorre anche la volontà del cittadi no. Gli atti amministrativi bilaterali, corrispondono ai contratti di diritto privato, che sono appunto negozi giu ridici bilaterali. Secondo questa dottrina vi sarebbero adunque accanto agli atti amministrativi unilaterali, 1 contratti di diritto amministrati vo. Abbiamo già veduto a proposito della natura giu¬ ridica del rapporto intercedente tra il funzionario e lo Stato, che non si può ammettere resistenza di contratti di diritto pubblico, perchè il concetto di contratto, pre¬ suppone la parità di interesse e l’eguaglianza di condi¬ zione giuridica tra i contraenti, mentre questa non vi è quando una delle parti è lo Stato o in genere una pub- Ca arnm * n istrazione. E vedemmo che in tutti i casi in cui apparentemente concorre, accanto alla volontà dello anche quella del cittadino, in sostanza, decisiva H - 137 — per la nascita, modificazione od estinzione del rapporto giuridico è solo la volontà dello Stato, e quindi Tatto amministrativo è perfetto colla volontà delTAmmini- strazione, La volontà del privato non è che condizione per la esecuzione dell'atto amministrativo, B) Fatti illeciti. Può darsi che TAmministrazione pubblica, nelTeser- cìzio della sua attività, venga a violare una norma giuridica che consacra un diritto del cittadino. In que¬ sto caso il fatto deiramministrazione è un fatto ille¬ cito e ne deriva, come in tutti gli altri casi di viola¬ zione del diritto, una responsabilità a carico del- TAmministrazione e quindi Tobbligo di risarcire al cit¬ tadino il danno arrecatogli. Se TAm mi nitrazione ha violato un diritto altrui nelì T ese rei zio della sua attività privata, vale a dire quando agisce sopra un piede di eguaglianza coi cit¬ tadini, nel compiere di uno di quegli atti che si chia¬ mano di gestione, non vi può essere alcun dubbio; si applicano i principi comuni del diritto civile che re¬ golano la responsabilità. Più complicata è la questione nel caso, in cui TAm¬ ministrazione agisce nelTesercizio della sua attività amministrativa propriamente detta, ossia come sovrana, come fornita di un potere supremo in confronto del cittadino. Si è dubitato se in questo caso la respon¬ sabilità debba ammettersi : si è detto che quando lo Stato agisce come sovrano, il diritto del cittadino deve cedere e viene meno, e quindi non vi è violazione di diritto, uè responsabilità. Ma questo ragionamento non è esatto perchè anche quando lo Stato agisce come sovrano, esso rimane li¬ mitato nella sua azione dal diritto e rimangono ri¬ to - 138 - spetto ad esso i cittadini come soggetti di diritto, i quali devono essere rispettati. Crediamo adunque che la responsabilità debba am¬ mettersi anche quando lo Stato agisce nell’esercizio dei suoi poteri sovrani, e quindi non solo pei c. d. atti di gestione, ma anche per quelli d’impero. A confortare questa opinione, sta del resto la disposizio¬ ne testuale dell’art. 4 della legge 20 marzo 1865 sulla abolizione del contenzioso amministrativo, la quale sta¬ bilisce che i tribunali ordinari possono conoscere della legalità degli atti amministrativi senza poterli però ne modificare nè revocare, ma solo pronunciando sugli effetti di essi in relazione all’oggetto dedotto in giu¬ dizio. Ciò significa in altri termini, che i tribunali ordinari possono pronunciare la responsabilità della Amministrazione e condannarla al risarcimento dei danni per atti amministrativi che sono appunto gli atti d’impero. L’art. 4 infatti non può applicarsi che agli atti d’impero e non agli atti di gestione, perche per questi ultimi già era competente l’autorità giudi ziaria prima della legge del *65 ed ad ogni modo ad essi non si applicano certamente, le disposizioni del l’art. 4. La responsabilità deriva alla Amministrazione dal suo fatto illecito, vale a dire da una sua attività che violando un diritto altrui, abbia arrecato danno al co¬ dino. Non vi è infatti violazione del diritto senza un danno, perchè essendo il diritto un interesse protetto giuridicamente, violare il diritto significa appunto vio¬ lare o ledere un interesse, cioè recare un danno. Quindi Perchè vi sia violazione d’un diritto da parte dell’Am¬ ministrazione, e quindi responsabilità, occorre che 1 Am¬ ministrazione con una sua attività materiale, abbia in¬ vasa la sfera giuridica del cittadino; e non basta che 139 TAmministrazione abbia emesso un semplice atto am¬ ministrativo, cioè una dichiarazione di volontà : finché l’Amministrazione si limita a questa, la violazione del diritto potrà essere preparata, ma non consumata; que¬ sta si consumerà solo mediante la esecuzione dell’atto amministrativo da cui deriverà il danno del cittadino. Adunque solo i fatti materiali dell’Amministrazione possono essere illeciti ed ingenerare una responsabi¬ lità : i semplici atti amministrativi, cioè le dichiara¬ zioni di volontà dell’Amministrazione potranno essere illegittimi, ma non daranno mai luogo ad una respon¬ sabilità. Bene è vero che talora, per giudicare della il¬ liceità d’un fatto materiale che costituisce l’esecuzione d’un atto amministrativo, occorre risalire all’atto stesso, per vedere se esso sia legittimo o no; ma ciò importa soltanto che in questo caso non potrà la esecuzione dichiararsi illecita e farsi luogo alla responsabilità, se non dopo avere impugnata la legittimità dell’atto da cui la esecuzione dipende. Dalla responsabilità dell’Amministrazione per i fatti illeciti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni am¬ ministrative, vanno distinti altri istituti giuridici che non di rado si confondono con essa : a) deve anzitutto distinguersi la responsabilità dell’Amministrazione per i suoi fatti illeciti, dall’isti¬ tuto della indennità che l’Amministrazione deve cor¬ rispondere per l’espropriazione d’un diritto apparte¬ nente al cittadino. È noto che in molti casi l’Ammi¬ nistrazione può imporre al cittadino il sacrificio d’un suo diritto, contro pagamento d’una congrua inden¬ nità. L’applicazione più importante di questo princi¬ pio, l’abbiamo nella espropriazione per causa di uti¬ lità pubblica già preveduta dall’art. 29 dello Statuto. In questi casi non si può parlare d’una responsabili- 14 ° — tà, per la semplice ragione che il fatto delTAmmiiù- strazione non è illecito, ma lecito* Il cittadino di fronte ai bisogni superiori dell’Amministrazione perde il suo diritto, che rimane convertito nel diritto ad una inden¬ nità* Non c’è quindi violazione del diritto del cittadino, ma conversione dhin diritto in un altro diverso, L in¬ dennità non è una conseguenza del fatto illecito del¬ l'Amministrazione, ma una condizione perchè il f dtr ^ dell*Amministrazione, sia lecito. In questi casi si è parlato d’ima responsabilità per atti legittimi ; ma, come si vede, a torto, perchè non esiste una responsabili^ per atti legittimi in nessun caso e neppure in questo, in cui si tratta invece di una pura conversione di di ritti\ è) non si deve poi confondere la responsabilità deir Amministrazione per i suoi fatti illeciti, colla re¬ sponsabilità personale in cui possono incorrere i funzio nari quando danneggino illecitamente i terzi in ceca sione delle loro funzioni. Certamente non sarà facile sempre il distinguerti quando il fatto illecito del funzionario sia da colisi derare come un fatto illecito proprio di lui, clic da luogo ad una responsabilità personale, e quando in vece il fatto del funzionario, è da considerare corrte tatto dell Amministrazione, che dà luogo ad una re¬ sponsabilità deir Amministrazione. U problema dovrà decidersi, a nostro avviso, guar* dando alio scopo, a cui era diretta Tatti vità del funzio- natio che ha violato il diritto del cittadino* Se il l un ' zumano ha agito nelTinteresse pubblico, il suo fatto e* Hu, è un fatto dell’Amministrazione, che dà luogo una responsabilità dell’Amministrazione ; se invece si è servito della funzione pubblica, per scopi estranei agli interessi dell'Amministrazioné, il suo fatto sarà imputabile a lui e darà luogo ad una responsabilità personale. Rimane quindi da vedere se nel caso che il fon* z tonano compia un fatto illecito suo personale, debba l'Amministrazione risponderne in via di responsabilità indiretta , Per l’art. 1153 c. c.,.il principale è obbligato a rispondere delle colpe dei suoi preposti o comméssi, in modo che a lui risale indirettamente la responsa¬ bilità del fatto altrui. Ma noi crediamo che di questa responsabilità indiretta non si possa parlare rispetto agli enti pubblici. Infatti, gli organi delle persone giu¬ ridiche pubbliche non si trovano rispetto a queste nella posizione di un commesso o dipendente di fronte al proprio principale. Gli organi delle persone giuridiche, finché agiscono nell’interesse dell 1 ente, sono la per¬ sona giuridica stessa, mentre i commessi o dipen¬ denti sono sempre organi distinti dal loro principale e quindi il loro fatto illecito, è sempre un fatto ille¬ cito personale che non può risalire al principale se non per la via della responsabilità indiretta. Al con¬ trario gli organi delle persone giuridiche pubbliche, quando agiscono nell'interesse dell'ente, sono lo stesso ente che agisce e danno luogo ad una responsabilità diretta; quando agiscono per un interesse estraneo ah pente, perdono la loro qualità di organi e non possono obbligare la persona giuridica. In altri termini, rispetto agli organi delle persone giuridiche, non sì può par¬ lare d'una responsabilità indiretta. I 4 2 — £ Capo IX. Realizzazione dei diritti e degli interessi nel campo del diritto amministrativo § i. Nozioni generali. Abbiamo veduto che nel campo del diritto ammi nistrazione, figurano come soggetti di diritto, tanto e pubbliche amministrazioni (Stato ed enti autarchici)» quanto i cittadini, e che pertanto, cosi gli uni, come gli altri, hanno diritti subiettivi. Questi diritti e questi interessi debbono essere realizzati; ed è perciò che l’ordinamento giuridico li tutela con una serie di i stI tuzioni e di norme, di cui diremo brevemente. In questa tutela, la condizione giuridica della pubbli ca amministrazione è profondamente diversa da quella del cittadino. Mentre infatti è un principio fondamenta le di diritto moderno il divieto di farsi giustizia da se (divieto della difesa privata), e l’obbligo quindi di ricorrere al giudice per ottenere la realizzazione del proprio diritto che sia rimasto in soddisfatto p er inadempienza da parte dell’obbligato, questo principio non si applica alPAmministrazione pubblica. Lo Stato e gli enti autarchici, in quanto agiscono come sovrani, non hanno bisogno di ricorrere al magi* strato per ottenere la realizzazione dei loro diritti. Essi» <-he dispongono della forza inerente alla sovranità, p° s * sono realizzare da sè i propri diritti; possono cioè affer¬ mare il proprio diritto e soddisfarlo, ove occorra, coll* ^rza. Deriva da ciò il principio della esecutorietà degli atu a mm i nist rativi, per cui, quando l’amministrazione ha — dichiarato ad essa competere un diritto, questo può es¬ sere realizzato colla forza, per opera della stessa Am¬ ministrazione- Così quando l’Àm mini strazio ne ha affer¬ mato il suo diritto ad esigere una imposta da determinati cittadini, ed ha proceduto alla formazione del ruolo, que¬ sto è senz'altro esecutorio, e Y Amministrazione non ha bisogno di rivolgersi al giudice e di ottenere una sen¬ tenza per farsi pagare coattivamente le somme di cui è creditrice, ma può senza altro procedere all'esecu¬ zione forzata sui beni del cittadino, in base ai ruoli. Di modo che poi spetterà al cittadino, di dimostrare bine» sistenza del diritto dell'Amministrazione, davanti l'auto¬ rità giudiziaria, anzi egli non è ammesso a fare questa dimostrazione, se prima non ha pagato. Cosi se il Sin¬ daco in base all 5 art, 153 legge Coiti. e prov, fa un provvedimento contingibile ed urgente in materia di edilità o di polizia locale, ed ordina per es. lo sgom¬ bero di una casa pericolante, bordine, sarà eseguito dalla forza pubblica direttamente, senza bisogno di ri¬ correre alFautorità giudiziaria. Questo principio vale, si noti bene, unicamente per gli atti d'impero e non anche per quelli di gestione, rispetto ai quali V Amministrazione si trova nelle stesse condizioni di un privato, e deve ricorrere all/Autorità giudiziaria per fare accertare occorrendo, e realizzare colla forza le sue pretese. Quanto ai diritti dei cittadini verso bAmmmistrazio, ne (e dicendo diritti dei cittadini comprendiamo anche 1 diritti degli enti autarchici contro lo Stato) ed a più forte ragione, quanto agli interessi dei cittadini, vale il principio generale del divieto della difesa privata, di modo che è assolutamente escluso che il cittadino possa far valere da se i propri diritti ed interessi; occorre rivolgersi ad un organo dello Stato, che lì faccia valere in\ r ece di lui. 44 “ Abbiamo già visto, che questa situazione di un organo dello Stato che fa valere i diritti del cittadino in confronto dello Stato stesso, non ha nulla di strano e risponde completamente al concetto dello Stato mo- derno ed al principio delia divisione dei poteri. Lasciando da parte la realizzazione dei diritti dei- TAmministrazione, che avviene per opera della stessa Amministrazione e che non offre nulla di particolarmeli te interessante, ci limiteremo a parlare deità realizzai ne dei diritti e degli interessi dei cittadini, in confronto della pubblica Amministrazione, ossia della proteso ne giuridica del cittadino contro la pubblica Amministrazione. É molto naturale che il cittadino debba essere tu telato nei rapporti con l’Amministrazione, i o visto che nello Stato moderno, il cittadino iìgur a fronte all'Ani mi ni strazio ne come soggetto dì propri diritti, perchè razione dell Amniinistrazbuic a ^ è libera, ma trova dei limiti appunto nei diritti cittadino* , Ma l’attività della pubblica Amministrazione, non ^ limitata solo dai diritti dei cittadini; essa ha 15 nlk sotto altri punti di vista e principalmente per tre a ragioni : a ) perchè l’attività dell’Amministrazione è regola ta da una quantità di norme poste nell'interesse de stessa Amministrazione; norme che distribuiscono q llt sta attività fra organi diversi e ne determinano h competenza; norme che stabiliscono le forme ed i P ri cedimenti da adottarsi neiresercizio della funzione ani mini strazione ; norme che conferiscono alTAm ministra- /ione certi poteri e stabiliscano le condizioni intride* che ed estrinseche alle quali sono soggetti i P oted dell Amministrazione stessa; 145 — £) perchè, anche quando l’Amministrazione è ap- parentemente libera neiresercizio dei suoi poteri, quan¬ do cioè le sono attribuiti «poteri discrezionali », essa non può usare di questi poteri a suo capriccio, ma deve invece servirsene per gli scopi voluti dalla legge e nel modo migliore per il raggiungimento di questi scopi. r) perchè neiresercizio dei suol poteri discrezio¬ nali, l'Amministrazione deve essere guidata sempre dal princìpio, di raggiungere il massimo interesse del- 1 T Amministrazione e di sacrificare il meno possibile gli interessi dei cittadini. Si vede, dunque, quanto più vincolata sia h Ammi¬ nistrazione pubblica neiresercizio dei suoi poteri, che non un cittadino qualunque neiresercizio dei suoi di¬ ritti, E vero che 1*Amministrazione dispone dì una forza soverchiante (sovranità) per la realizzazione dei suoi interessi, ma in compenso, essa non può realizzarli se non nelle forme e nei modi predeterminati e nello stesso apprezzamento dei suoi interessi è sottoposta a vincoli, a cui non è sottoposto il privato. Da tutto ciò risulta che la tutela dei cittadini di fronte alla pubblica Amministrazione ha un campo tra¬ zione assai vasto, più dì quello che abbia la tutela d'un cittadino di fronte ad un altro cittadino. Mentre, in fatti, nei rapporti fra privati, sono presi in considera¬ zione, solamente i diritti, e questi soltanto sono rea¬ lizzati dallo Stato nella sua funzione giurisdizionale; nei rapporti fra cittadini ed Amministrazione, sono presi inconsiderazione anche gli interessi, come abbiamo veduto; ed anche questi sono tutelati e realizzati per opera dello Stato. È naturale però che questa tutela non sia la stessa ROCCO. Sttmenti di diritto amministrative. 10 — 14Ò — in tutti i casi, ma vari secondo che si tratti di veri e propri diritti subbiettivi o di interessi legittimi o di interessi semplici. Vediamo adunque come siano tutelati e realizzati questi diversi ordini di rapporti. § 2 ' La tutela giurisdizionale. La tutela giurisdizionale comprende i dìntti. A I1Z è nella essenza stessa della giurisdizione quella <■ sere rivolta appunto a realizzare i diritti sogget la realizzazione dei diritti soggettivi, quando u _ fatta dallo Stato, sostituendosi al titolare del in ^ dà appunto luogo alla funzione giurisdizionale o gì ■ diziaria, - t. La giurisdizione può essere ordinaria, 0 ^ ^ La contrapposizione fra furia e I altra, non e contrapposizione tra regola ed eccezione, e si n alla quantità di diritti, la cui realizzazione c a determinate categorie di organi giudiziari, La giurisdizione ordinaria è quel potere giunS naie che spetta ai giudici, a cui è deferita noi ma-: la realizzazione dei rapporti giuridici m gètto a £r ^ La giurisdizione speciale è il potere giuri sdi zi ^ deferito ad un giudice determinato, rispetto ad terminato rapporto giurìdico* E poiché alla funzione giurisdizionale sono P re P stì organi appositi che costituiscono il c. d. P° ^ giudiziario, si chiama giurisdizione ordinaria, r l lt che spetta agli organi normali del potere giudiziari^ che si dicono anche organi giudiziari semph cenie Di conseguenza, quando si ha una glurisdizt* tu speciale, essa è affidata ad un organo che non a PP ar 147 — tiene al potere giudiziario, ma al potere amministrativo o al potere legislativo. Tuttavia, questo non è vero in modo assoluto, per¬ chè possono darsi giudici speciali che non apparten¬ gano a nessuno dei tre poteri dello Stato; p. es. i col¬ legi dei probi-viri, per le controversie riguardanti il lavoro industriale: essi a stretto rigore non sono or¬ gani di alcuno dei poteri normali dello Stato, ma in definitiva, possono però farsi rientrare in largo senso, fra gli organi del potere giudiziario. Prima della unificazione legislativa del Regno d’I- talia, cioè prima del 1865 (anno in cui la legislazione fu unificata ed emanati i Codici), vigeva in Italia, il si¬ stema del Contenzioso Amministrativo . Consisteva esso in ciò, che le controversie tra il cittadino e Y Ammi¬ nistrazione ed anche le controversie sui diritti dei cit¬ tadini, erano devolute alla competenza speciale di tri¬ bunali composti di organi facenti parte della stessa ge¬ rarchiaamministrativa. Questi tribunali speciali detti del contenzioso amministrativo, erano vari, ma i più impor¬ tanti di essi, erano: il Consiglio di Stato, le Consulte di Stato, la Corte dei Conti ecc. La ragione d’essere di questi tribunali amministra¬ tivi , consisteva principalmente in ciò, che sembrava disdi¬ cevole all’Amministrazione e contrario al principio della divisione dei poteri, che l’Amministrazione potesse essere convenuta davanti i Tribunali ordinari, dai cit¬ tadini. Ciò sembrava dar luogo ad abusi e sopratutto le¬ gittimava il sospetto di scarsa imparzialità di tali ma¬ gistrature composte di funzionari amministrativi, per¬ chè appariva che in questi giudizi, l’Amministrazione figurasse ad un tempo, come giudice e come parte. Per tanto, la legge 20 marzo 1865 allegato A, ispiran- dosi ad un criterio liberale, procedette alla unificazio¬ ne della giurisdizione, abolendo i tribunali del con¬ tenzioso amministrativo (art. 2). Questa legge però, non volle e non potè, al momento in cui aboliva i tri¬ bunali del contenzioso amministrativo, attribuire al¬ l’autorità giudiziaria ordinaria, la competenza su tutte le controversie, che erano già di competenza di quei tribunali. E ciò perchè i tribunali dei Contenzioso amministrativo non conoscevano solo dei « diritti » dei cittadini contro la pubblica amministrazione, ma di una quantità di rapporti, in cui venivano in que¬ stione semplici « interessi » dei cittadini. Non erano quindi soltanto organi giurisdizionali, ma anche organi amministrativi di controllo interno sugli atti della Amministrazione. Nell’abolire i Tribunali del contenzioso amministra tivo, la legge del 1865, fece una distinzione che è ri rnasta fondamentale nel nostro diritto pubblico, cioè quella fra diritti veri e propri ed interessi . Quanto ai diritti, essa li attribuì alla competenza dei Tribunali ordinari, deferendo alla cognizione di questi, tutte le controversie riguardanti diritti ci vili o politici, vale a dire privati o pubblici, di cit tadini e di enti morali, comunque vi potesse essere interessata la pubblica amministrazione ed ancorché fossero emanati provvedimenti dell’autorità ammini¬ strativa. Quanto agli interessi, essa stabilì che fossero de voluti alla competenza degli organi amministrativi or dinari, i quali avrebbero provveduto sui ricorsi dei cittadini, mediante decreto motivato, udito il parere dei corpi consultivi competenti. Con questa legge adunque, si è ottenuta in buona parte, la unificazione della giurisdizione, così che oggi 149 — si può dire, che i giudici ordinari, sono competenti a giudicare di qualunque controversia possa sorgere, che riguardi un diritto del cittadino, anche se questo di¬ ritto si fa valere contro lo Stato od altra pubblica amministrazionne. Non abbiamo bisogno di dire quali sono i giudici ordinari : e ciò del resto esorbiterebbe dal nostro com¬ pito. Ricordiamo solo che vi sono in Italia i Giudici conciliatori per le controversie fino al valore di cento lire ; i Pretori per le controversie del valore da cento a millecinquecento lire e per giudicare in appello sulle sentenze dei conciliatori oltre le cinquanta lire; i Tri¬ bunali ordinari, per giudicare in i° grado delle con¬ troversie, qualunque sia il loro valore, e gli appelli contro le sentenze dei Pretori ; le Corti d’appello ed in fine le Corti di Cassazione, che giudicano unica¬ mente della conformità alla legge, sia dal punto di vista formale che sostanziale, delle sentenze emanate in grado di appello. La competenza dell’autorità giudiziaria ordinaria, riguarda i diritti di qualunque genere, che il citta¬ dino possa vantare contro la pubblica amministrazione; ciò significa che tutti gli atti propriamente ammi¬ nistrativi, sono soggetti al controllo giudiziario e quin¬ di anche gli « atti d’impero », perchè anche rispetto a questi il cittadino può vantare diritti. Sono inve¬ ce esclusi gli atti c. d. discrezionali, in cui l’Am¬ ministrazione usa di un potere discrezionale, solo per¬ chè di fronte a quei poteri, non vi sono diritti del cittadino. Non si tratta dunque, veramente, di una ec¬ cezione, ma di applicazione del principio che ai Tri¬ bunali ordinari sono devolute solo le controversie sui diritti. Al controllo dei Tribunali ordinari sono sog¬ getti solo gli atti amministrativi, che siano tali in — 150 — senso formale, quindi non gli atti amministrativi ema¬ nati dal Parlamento e gli atti interni delle Camere. La competenza dei Tribunali ordinari rispetto alle controversie, che possono sorgere fra cittadini ed Am¬ ministrazione, è una competenza limitata, non nella sua estensione, ma nei suoi effetti. In fatti, mentre quando si tratta d’una controver¬ sia fra privati per un negozio giuridico privato, può il giudice, ove ne sia il caso, annullare o risolvere il negozio; se in una controversia fra cittadini e l’Amministrazione, viene in questione un atto am¬ ministrativo, stabilisce l’art. 4 della legge del 1865, che il magistrato non può, quando dichiara illegittimo un atto amministrativo, in alcun modo modificarlo 0 re¬ vocarlo. Deve limitarsi a conoscere degli effetti del l’atto, in relazione dell’oggetto dedotto in giudizio. Ciò significa che praticamente l’autorità giudiziaria dovrà limitarsi a condannare l’Amministrazione, al n sarcimento del danno. Così ad es., se un funzionario inamovibile, che ha, quindi, diritto al posto, è arbitra riamente rimosso, egli potrà certo rivolgersi all auto rità giudiziaria ordinaria, la quale potrà bensì consta tare l’illegittimità dell’atto amministrativo ma non potrà revocarlo; quindi non potrà reintegrare il fun ' zionario nel suo posto, e dovrà limitarsi a condannare 1 Amministrazione al risarcimento dei danni (1). Abbiamo detto che con la legge del 20 marzo 1865, si ottenne quasi completamente l’unificazione della g lU * * (1) Occorre notare, come abbiamo del resto accennato altrove, che •Mesta limitazione della competenza della autorità giudiziaria rispetto agli • tti amministrativi, non riguarda tutti gli atti dell’Amministrazione, ma soli atti amministrativi in senso proprio, cioè quelli che l’Ammini¬ strazione compie servendosi dei poteri inerenti nella sua sovranità e quindi 1 soli atti d’impero. Gli atti di gestione, i quali sono in sostanza — 15 * - risdizione. Tuttavia rimasero anche dopo quella legge alcune giurisdizioni speciali ed altre sono venute ag- giungendovisì in virtù di leggi posteriori. Queste giurisdizioni speciali, riguardano particolari materie, tassativamente indicate. Le più importanti sono : a) Il Consiglio di Sfato T anzi, per essere più pre¬ cisi, la V Sezione del Consiglio di Stato, che è com¬ petente, per Tart. 23 della legge 17 agosto 1907 sul Consiglio di Stato, a pronunziare delle controversie fra lo Stato ed i suoi creditori in materia di debito pubblico; di sequestro di temporalità; delle conte- stazioni fra Comuni di diverse provincie ecc. ; con¬ troversie che sono indicate specificatamente ai n. i, 2 T 3, 4, 5, 6 del citato art, 23 od in altre leggi speciali: b) La Corte dei confi competente a giudicare delle controversie in materia di pensioni e di responsabili¬ tà di coloro, che hanno maneggio di denaro pubblico. c) La Giunta Provinciale Amministrativa compe¬ tente a giudicare in alcune controversie in materia stradale ed elettorale; d) I Consigli di leva , che giudicano sulle contro¬ versie relative alla leva di terra e di mare. Vi sono poi altre numerose giurisdizioni speciali che qui non occorre nominare. É da notare, rispetto a queste varie giurisdizioni speciali, che si dicono amministrative perchè appun¬ to giudicano di questioni tra cittadini ed Amministra¬ zione, che esse, di regola, comprendono non solo la le- negozi giuridici privati, che 1 *Amministrazione compie sotto il regime del diritto privato, ponendoci in condizione dì eguaglianza coi cittadini, sodo regolati dal diritto comune e per essi la competenza delUautofità giudiziaria non soffre limitazione. — 152 — gittimità, ma anche il merito. Con che spesso alla decisione giudiziaria s’innesta un provvedimento ammi* nistrativo, in quanto questi organi, possono anche modificare e revocare atti amministrativi. Cosi, p. es. le giurisdizioni elettorali (Giunta Provinciale Ammi¬ nistrativa e il Consiglio di Stato), non si limitano a pronunciare sulle questioni ad esse deferite, ma, cor* reggono i risultati delle elezioni e sostituiscono ai candidati illegalmente proclamati, quelli che hanno di¬ ritto di esserlo (legge comunale e provinciale art. 98). Gli organi della Giustizia Amministrativa e i Ricorsi contenziosi. La legge 20 marzo 1865, se da un canto rappre¬ sentò un progresso, da un altro segnò invece un re* gresso sulla legislazione anteriore. Segnò un progresso in quanto operò in buona parte la unificazione della giurisdizione e deferì ai Tribunali ordinari, le contro¬ versie sui diritti dei cittadini verso la pubblica ammi¬ nistrazione. Ma fu un regresso in quanto, aboliti i Tri bunali del contenzioso amministrativo, deferì alla stessa Amministrazione attiva, la tutela degli interessi dei cittadini. Per questi interessi adunque le garanzie dei cittadini, vennero diminuite piuttosto che aumentate. Dove, secondo la legislazione anteriore, stavano degli organi speciali, sia pure appartenenti alla gerarchia amministrativa, subentrarono gli stessi organi attivi dell’amministrazione, e quindi invece di organi giudi¬ canti, gli stessi organi incaricati della amministrazione attiva. Questa condizione di cose apparve presto come 153 — intollerabile* È naturale che gli organi abituati a tu¬ telare gli interessi dell'Amministrazione, fossero poco adatti a tutelare quelli dei cittadini, e quindi tanto gli interessi legìttimi, quanto gli interessi semplici, nei casi in cui avrebbero dovuto essere presi in conside¬ razione, restavano bene spesso sacrificati. Il ricorso gerarchico concesso dalla legge del 1865, si palesò pertanto in pratica, affatto insufficiente e nella opinione pubblica si delineò un movimento di¬ retto ad ottenere più efficaci garanzie per gli interessi del cittadino, che sì volevano tutelare in quanto coin¬ cidessero o non contrastassero cogli interessi dell'Ani- mini strazione* Si volle quindi che non solo il diritto ma anche la giustizia si osservassero dall’Amministra¬ zione. E specialmente il deputato Silvio Spaventa, in un discorso tenuto ai suoi elettori di Bergamo, pro¬ pugnò la instaurazione della < giustizia neirammini- strazione ». Questo movimento di idee, mise capo alle due leggi del 2 giugno 1889 e del 1 maggio 1S90. Colla prima fu istituita una IV Sezione del Consiglio di Stato, che fu aggiunta alle tre consultive per lo innanzi esistenti; e colla seconda, fu trasformata la Giunta Prov. Amm. organo di tutela dei Comuni, in un organo giudicante* A questi due organi* IV Sezione del Consiglio d! Stato e Giunta Provinciale Amministrativa, fu affidata la tutela dì quegli interessi, che per la legge del 1865 erano rimasti privi di tutela. Non però tutti gli inte¬ ressi dei cittadini vennero deferiti a questi due organi della Giustizia Amministrativa, ma solo una parte di essi, mentre per gli altri, rimase in vigore il sistema della legge del 1865 lasciando perciò la loro realizzazione affi¬ data agli organi normali dell'Amministrazione attiva. Quali furono dunque gli interessi la cui tutela venne affidata a questi due nuovi organi della Giustizia Am¬ ministrativa ? Anzitutto gli interessi legittimi, vale a dire, come si è visto più volte, tutti quegli interessi dei cittadini che sono occasionalmente o indirettamente tutelati da una norma giuridica posta nell’interesse dell’Amministrazione. In secondo luogo, taluni interessi semplici, in al¬ cuni casi tassativamente indicati dalla legge. E poiché, per tutelare gli interessi legittimi, occorre decidere se l’atto amministrativo, che lede 1 interesse del cittadino, è emanato in conformità delle norme giu ridiche da cui l’interesse del cittadino è indirettamente tutelato, la competenza di questi organi della Giusti zia Amministrativa rispetto agli interessi legittimi, si chiama competenza di legittimità. Invece, poiché per tu telare gli interessi semplici nei casi indicati nella leg'g e > occorre giudicare dell’uso fatto dall’Amministrazione dei suoi poteri discrezionali (ricordiamo che gli i nte ressi semplici presuppongono sempre un potere discre zionale dell’Amministrazione); la competenza dei due organi predetti per la tutela degli interessi semplici, si chiama competenza di merito. La competenza di legittimità, appunto perchè si estende a tutti gli interessi legittimi, senza eccezione, e riguarda quindi tutti gli atti amministrativi che le¬ dono tali interessi, è una competenza generale. Invece la competenza di merito, poiché riguarda solo gli interessi semplici nei casi tassativamente in¬ dicati dalla legge, è una competenza speciale. Ciò significa che essa non riguarda se non gli atti ammi¬ nistrativi particolarmente indicati dalla legge. Le leggi 2 giugno 1889 e 1 maggio 1890, furono crmate ambedue colla legge 7 7narzo 1907 e vennero — 1 55 — con le modificazioni arrecate* ripubblicate in testo unico con i due Decreti Regi del 17 agosto 1907 n. Ó3S per la legge sul Consiglio di Stato e del 17 agosto 1907 n, 639 per la legge relativa alla Giunta Provinciale Amministrativa, La riforma più importante attuata dalla legge 7 marzo 1907, fu la istituzione d’una V Sezione del Consi¬ glio di Stato* pure con attribuzioni dì Giustizia Ammini¬ strativa, che venne aggiunta alle quattro già esistenti. La competenza della IV Sezione venne divisa fra la IV e la V, attribuendosi alla quarta la competenza di le¬ gittimità ed alla quinta la competenza di merito. La ragione sostanziale della riforma, fu semplice¬ mente quella di facilitare il lavoro del Consiglio di Stato* come organo della Giustìzia Amministrativa* che si era venuto allargando in modo che la IV Sezione era divenuta insufficiente ad espletarlo* Oggi adunque, gli organi della Giustizia Ammini¬ strativa contenziosa, sono la IV Sezione del Consiglio di Stato, che ha competenza di legittimità; la V Sezione del Consìglio di Stato, che ha competenza di merito; e la Giunta Provinciale Amministrativa* che ha com¬ petenza promiscua di legittimità e di merito. Molto discussa è la natura di questi organi della Giustizia Amministrativa, e delle funzioni che essi esercitano* Autorevoli scrittori ritengono che si tratti di veri organi giurisdizionali, i quali esercitano una funzione giurisdizionale. SI giunge a questa conseguenza per vari ordini di ragion!» Si dice anzitutto, che questi or¬ gani presentano tutti i caratteri estrinseci degli organi giudicanti e che la loro funzione si svolge nelle stesse forme della funzione giudiziaria. Si aggiunge poi che esistono nella funzione di questi organi, anche i requi- siti sostanziali della funzione giudiziaria; se compito di questa è la realizzazione dei diritti soggettivi, vi ha anche qui una realizzazione di diritti soggettivi, perchè gli interessi che erano restati senza tutela se¬ condo la legge del 1865, essendo stati tutelati dalle leggi deir’89 e del '90 sono oramai divenuti diritti subbiettivi. In ultimo si adduce la denominazione, con cui la legge recente del 1907 designa questi organi, che sono ap¬ punto chiamati « giurisdizionali ». Ma, a nostro avviso, queste ragioni non sono con¬ vincenti. Non è decisivo anzitutto l’argomento desunto dalla forma che assumono questi organi ed in cui si estrinseca la loro funzione ; perché noi sappiamo che non la forma determina la natura della funzione del¬ l’organo, ma la sostanza delle funzioni ad esso deferite. Nè decisiva è la seconda ragione; non è vero che in virtù delle due leggi del 1889 e del 1890, gli interessi dei cittadini siano divenuti senz’altro diritti sogget tivi. Sappiamo infatti che non basta un interesse e una tutela giuridica, perchè vi sia diritto soggettivo, o in altri termini, che non è sufficiente una qualunque tutela, ma occorre bensì una tutela diretta ed iodi pendente; vi sono interessi tutelati in modo indiretto e dipendente, che non sono diritti soggettivi. Non basta dunque dire che gl’interessi insufficientemente tutelati dalla legge del 1865, hanno avuta una più efficace tutela dalle leggi del 1889 e del 1890; bisogna dimostrare che queste leggi, li hanno forniti di una tutela diretta ed indipendente, con che solo si P r0%e rebbe che furono trasformati in diritti soggettivi. In ultimo ha scarso valore anche il terzo argomento perchè la denominazione adoperata dalla legge, non basta a mutare la natura intrinseca di un istituto giu¬ ridico. Un istituto giuridico non è quello che la legge lo ha chiamato, ma quello che la legge ha regolato. La denominazione legislativa potrà essere un indizio della volontà della legge ma, essa nulla vale, se è contrad¬ detta da tutto il complesso delle norme che regolano T istituto. Ora tutta la storia della nostra legislazione e tutto il complesso delle norme che regolano gli organi della Giustizia Amministrativa dimostrano che la IV e la V Sezione del Consiglio di Stato, salvo in quei pochi casi già ricordati, in cui esercitano vera giurisdizione, per tutti gli altri, sono semplici organi della Giustizia Amministrativa, cioè organi amministrativi giudicanti, che esercitano una funzione amministrativa, contenziosa bensì, ma sempre amministrativa. Noi sappiamo che la IV Sezione e la Giunta Pro¬ vinciale Amministrativa, sono sorte per la tutela di quegli interessi che secondo la legge del 1865 ne ave * vano una troppo insufficiente. E questi interessi, non sono diritti, perchè i diritti, secondo la stessa legge del 1865, erano deferiti ai Tribunali ordinari; si tratta perciò d’interessi legittimi ed interessi semplici, la cui realizzazione fu deferita alla IV Sezione del Con¬ siglio di Stato ed alla Giunta Provinciale Ammini¬ strativa. Ma se non vi è realizzazione di un diritto sogget¬ tivo non vi può essere esercizio di giurisdizione, per¬ chè caratteristica, appunto, della funzione giurisdizio¬ nale, è la realizzazione dei diritti. Dove vi sono sol¬ tanto interessi, non vi è giurisdizione, ma ammini¬ strazione. Pertanto la IV Sezione del Consiglio di Stato e come essa, la V, la cui natura è identica, ed infine la Giunta Provinciale Amministrativa, hanno il com- - 158 pito di esercitare un controllo interno sugli atti del¬ l’Amministrazione attiva per stabilire, se essi sono conformi alle leggi e regolamenti e se rispondano a quella norma generale regolatrice delazione ammini¬ strativa, che impone all’Amministrazione di ottenere il massimo suo possibile vantaggio col minimo sacrificio degli interessi individuali. Si tratta in definitiva, di organi amministrativi di controllo sugli atti dell Am¬ ministrazione. Quest’opera di controllo è esercitata in primo luogo nell’interesse della stessa Amministrazione, perchè è interesse di questa che i suoi organi osservino la legge ed agiscano per il migliore vantaggio dello Stato col minimo sacrificio del privato. Il fatto che, tutelando questo interesse pubblico, essi tutelano anche un in¬ teresse del privato, non significa che la tutela dell in¬ teresse individuale, sia lo scopo specifico della loro attività; essa ne è invece il risultato, ma non lo scopo, ne è, in altri termini, l’effetto mediato e non voluto. Bene è vero che questi organi non possono pro¬ cedere d’ufficio alla tutela dell’ interesse dello Stato ed all’esercizio delle loro funzioni di controllo nell in¬ teresse pubblico, ma occorre che la loro attività sia eccitata da una domanda del cittadino e che il citta¬ dino vi abbia un interesse personale. Ma evidentemente il cittadino è considerato qui principalmente come un organo dell’interesse pubblico: il cittadino è fatte strumento degl’interessi dello Stato. Si ha, in altri termini, un caso di esercizio privato di funzioni pub¬ bliche. Caso questo che si verifica non di rado : altri esempi ci sono, come l’« azione popolare», in cui il < ittadino è ammesso ad agire in giudizio in pr° del- 1 amministrazione pubblica; come l’esercizio di servizi pubblici per concessione dello Stato (società conces- 159 — stonarle di ferrovie, della illuminazione pubblica, dei monopoli); come la facoltà concessa al cittadino di ar¬ restare i delinquenti colti in fragrante reato. Molto simile a questi casi è Tipotesi che qui c'interessa. An¬ che qui il cittadino esercita una funzione d’interesse pubblico. Soltanto, egli non è ammesso a questo eser¬ cizio, se non concorre in lui anche un interesse per¬ sonale; abbiamo perciò un abbinamento, una gemina¬ zione d’interessi, da cui nasce facilmente Tequivoco. Ma in realtà il cittadino, che ricorre alla IV o alla Y Sezione del Consiglio di Stato o alla Giunta Provin¬ ciale Amministrativa, non fa valere, come può credersi erroneamente, il suo interesse individuale, ma Tìnte- resse pubblico; T interesse individuale è puramente condizione perchè egli possa far valere Tinteresse pubblico, e solo perciò senza di quello non si potrà presentare il ricorso. La legge avrebbe potuto ammettere tutti i citta¬ dini a far valere Tinteresse pubblico, mediante il ri¬ corso; ed in verità tutti i cittadini, come tali, sono interessati al buon andamento delTAmm ini strazione. Ma per ragioni di opportunità, per non moltipli¬ care i ricorsi, per non esporre TAmministrazione ad intralci continui nella sua attività, la legge ha voluto limitare il numero delle persone ammesse a ricorrere ed ha richiesto il requisito dell’interesse individuale. Questo e non altro è il significato della condizione prescritta dalla legge sul Consiglio di Stato e da quella sulla Giunta Provinciale Amministrativa. Da questa concezione degli organi della Giustìzia Amministrativa e della loro funzione come funzione amministrati va di controllo, derivano conseguenze im¬ portami* Prima dì tutto, le decisioni di questi organi non — IÓO - sono sentenze, ma aiti amministrativi , e quindi, come stabilisce esplicitamente la legge, esse possono annui* tare e modificare un atto amministrati vo e possono an¬ che sostituire un altro atto a quello annullato. In se¬ condo luogo, le decisioni di questi organi, essendo atti amministrativi, hanno un effe tic generate e non limitato alle parti che hanno provocato il giudizio ; per es* se IV Sezione dichiara illegittimo un regolamento ed an¬ nulla il decreto che lo ha emanato, questa revoca, non vale solo nei rispetti del ricorrente, ma implica abroga¬ zione del regolamento per tutti. In terzo luogo, quesv- deeisionl non essendo sentenze, non hanno Vautorità di casa giudicata t quindi non impediscono che vengano poi fatti valere mediante azione giudiziaria davanti 1 magistrati ordinari, ì diritti dei cittadini, che quelle decisioni possono eventualmente ledere. Infine noi crediamo che, se in un determinato caso, un atto dell 1 Amministrazione, lede contemporaneamen¬ te un interesse dell'Amministrazione ed un diritto del cittadino, il fatto che questo ultimo può far valere il proprio diritto con azione giudiziaria davanti il ma gistrato ordinario, non toglie che possa farsi vakrt r interesse pubblico ad opera dello stesso cittadino, mediante ricorso ad organi della Giustizia Ammini¬ strativa. In fatti diversa è la natura del giudizio, diversa la funzione, diversi gli effetti della decisione. E può essere nello stesso interesse personale del cit- t ad ino, di preferire la via del ricorso contenzi° so a quella del V azione giudiziaria, perchè per es, il primo procedimento potrà portare all 1 annullamento dell atto, mentre il secondo non potrà mai avere questo effetto. Sì tratta in sostanza di due competenze che non sono in contrasto e possono coesìstere. V eduto cosi quahè la natura di questi organi della — 161 — Giustizia Amministrativa, diciamo brevemente di cia¬ scuno di essi. A) La IV Sezione del Consiglio di Stato. La competenza della IV Sezione è una competenza di legittimità o, come si dice, anche di annullamento , perchè non può condurre che airannullamento del l’atto, non alla sua modificazione o sostituzione. In fatti se l’atto amministrativo è illegittimo, non resta da far altro che annullarlo. E anche una competenza generale , come vedremo, perchè non riguarda casi specificamente indicati, ma tutte le violazioni di legge. Le forme di illegittimità sono dall’art. 22 della l e gg e sul Consiglio di Stato riassunte nei tre casi seguenti : a) incompetenza ; b) eccesso di potere ; c) violazione di legge. Si tratta, come si vede, di tre casi di illegittimità o per meglio dire, di due casi particolari (incompe¬ tenza ed eccesso di potere) e di un caso generale (violazione di legge) di illegittimità. A’ incompetenza è in fatti una forma particolare di violazione, di legge, ed è precisamente la violazione delle norme giuridiche, che regolano la competenza fra gli organi amministrativi. Essa si ha quando un organo amministrativo agisce all’infuori della sfera di competenza a lui attribuita dalla legge. L'eccesso di potere, è una forma particolare di ille¬ gittimità, che si verifica tutte le volte che l’atto ammi¬ nistrativo: i° sia compiuto per uno scopo diverso da quello, per cui vennero dalla legge dati agli organi amministrativi i poteri necessari ( sviamento di potere ), Rocco, Elementi di diritto amministrativo. 1 IÓ2 - 2° sia compiuto in base ad un erroneo accertamento dei fatti e manchi quindi delia base di fatto, atta a giustificarlo (travisamento delfatto); 3 0 violi quella nor¬ ma generale dell’azione amministrativa, che impone all’amministrazione di conseguire il massimo vantaggio possibile per essa, sacrificando il meno possibile, 1 in¬ teresse del cittadino (ingiustizia manifesta). Queste tre forme (sviamento di potere, travisamento del fatto, ingiustizia manifesta), in cui si concreta l’eccesso di potere, ed a cui se ne potrebbero aggine gere anche altre (es. la contradditorietà e la illogici- cità del provvedimento), dimostrano che sotto questa formula un po’ indeterminata dell’ « eccesso di potere si comprendono tutti i casi, in cui l’amministrazione viola la legge, usando male delle facoltà discreziona 1 che le sono attribuite, sia in quanto questo cattivo uso riguardi lo scopo , per cui le facoltà furono ate (sviamento di potere; es. si licenzia un impiegato noi per provvedere meglio al servizio, ma per sfogare am mosità personali), sia in quanto riguardi t'accertameli0 dello stato di fatto , a cui con quelle facoltà si ove provvedere (travisamento del fatto); sia in quanto riguarda la considerazione, in cui si devono tenere g 1 interessi individuali nell’uso di quelle facoltà; sia m quanto riguarda il procedimento logico, che si de\<- seguire nell’usare di quei poteri. Insomma potere discrezionale, non vuol dire potere arbitrario: tutte le forme di abuso di un potere discrezionale, costituiscono un eccesso di p° ter e. Quanto alla violazione di legge , si comprende che riguarda tutte le forme di violazione di leggo in g e ' nerale, quindi per es. illegalità formali, mancanza delle condizioni necessarie per emanare l’atto amministrati- tivo ecc. — i63 — Vi sono alcuni atti, contro cui non è ammesso il ricorso, e questi sono: a) gli atti amministrativi del Parlamento cioè le leggi in senso formale. P) gli atti legislativi emanati dal Governo in forza d’una delegazione specifica: che non sono atti amministrativi neanche formalmente. S) gli atti giurisdizionali, qualunque sia l’or¬ gano da cui emanano, anche se si tratti di organi amministrativi. 7) gli atti c. d. di governo o del potere poii- tico, che sono tutti gli atti compiuti specialmente dal Re, ma nella sua qualità di partecipe della funzione legislativa o di organo di tutti i poteri dello Stato complessivamente considerati. Il primo caso si ha in tutti gli atti che riguardano i rapporti della Corona colle Camere (scioglimento della Camera dei deputati, proroga e chiusura delle Sessioni, nomina dei Sena¬ tori). Il secondo caso si ha nell’esercizio delle funzioni che spettano al Re come capo dello Stato, nei rap¬ porti esterni (sottoscrizione dei trattati colle potenze estere, dichiarazione di guerra). Ed anche in quei casi in cui il Re per necessità urgenti, assume poteri legislativi (Decreti-legge). Perchè possa avere luogo il ricorso alla IV Se¬ zione, occorre poi che sia intervenuto un provvedimento definitivo , vale a dire che siano esaurite tutte le vie dei ricorsi gerarchici. Per l’ammissione del ricorso occorrono due con¬ dizioni: a) che vi sia un interesse personale del ricorrente ; b) che il ricorso sia proposto entro il termine di sessanta giorni dalla notificazione dell’atto ammini¬ strativo impugnato, al ricorrente. Il ricorso si deve notificare all’autorità da cui l’atto emana ed alle persone interessate ad opporsi al ricorso medesimo. La decisione della IV Sezione non è una sentenza, ma è definitiva nel senso che non è revo¬ cabile dalla IV Sezione stessa. B) La V Sezione del Consiglio di Stato . La competenza della V Sezione del Consiglio di Stato è una competenza di merito , vale a dire e una competenza, che riguarda non solo la legittimità del¬ l’atto, ma anche il merito di esso, e quindi implica un sindacato completo del modo, con cui l’organo am¬ ministrativo ha usato delle facoltà discrezionali a lui conferite. È un esame questo che ha una portata molto più profonda di quello che non abbia l’esame circa l’abuso di potere dell’amministrazione che si verifica anche nella competenza della IV Sezione per l’eccesso di potere. La competenza di merito investe invece tutti i criteri che guidarono l’autorità ammi¬ nistrativa nell’emanare l’atto discrezionale : è un vero giudizio sull’opportunità e la convenienza dell atto. Quindi per es. la V Sezione stabilirà, se in un determi¬ nato caso, c’era l’urgenza richiesta dalla legge, se vi era il pericolo per l’ordine pubblico, se una determinata industria è insalubre o pericolosa, se una determi¬ nata tariffa è giusta, è conveniente ecc. La competenza della V Sezione è poi una com¬ petenza speciale, cioè riguarda solo i casi tassativamente indicati dalla legge. Questi sono stabiliti nell’art. 23 della legge sul Consiglio di Stato e riguardano varie ma¬ terie, specialmente i provvedimenti diretti a regolare o vietare 1 esercizio di industrie insalubri o pericolose, le spese di spedalità, i consorzi, la classificazione di — i6$ — strade, lautorizzazione a stare in giudizio ai corpi morali. Il ricorso alla V Sezione sì propone nello stesso termine di sessanta giorni, e per il ricorso occorrono le stesse condizioni. Si deve notare che, nei casi in cui la V Sezione, è competente, la sua competenza riguarda tanto la legittimità dell'atto» quanto il merito, come dice espres¬ samente Tari, 23 della legge sul Consiglio di Stato, Una osservazione comune alla IV e V Sezione è che ambedue giudicano in grado di appello dei ricorsi contro le decisioni della Giunta P. A. La IV Sezione, nei casi in cui la Giunta P. A. ha sola competenza dì legittimità, e la V Sezione, quando la Giunta P* A. ha competenza di merito (e legittimità). Rapporti fra la IV e la V Sezione del Consiglio di Stato , La quarta e quinta Sezione non sono organi distìnti, ma due «sezioni» di uno stesso organo giudicante: il Consiglio dì Stato, fra cui è stata eseguita una ripar¬ tizione di lavoro per ragioni di opportunità e non in ragione della particolare attitudine di ciascuna delle due Sezioni, a decidere delle controversie a ciascuna di esse deferite. In conseguenza, il ricorso, fatto alla IV Sezione, per una questione di competenza della V Se¬ zione, o viceversa, si deve intendere validamente prò* posto, salvo il rinvio alla Sezione competente al mo¬ mento in cui dovrà essere deciso. Essendo validamente proposto, il ricorso alla Se¬ zione incompetente, conferisce al ricorrente il diritto a fare decidere il ricorso, e non occorre la rinnovazione del medesimo (alla quale del resto nella pratica oste¬ rebbe frequentemente, il decorso del termine di ses¬ santa giorni)* — 166 — C) La Giunta provinciale Amministrativa* Come organo della Giustizia amministrativa, la Giunta Provinciale Amministrativa è composta in modo alquanto differente di quello che non sia quando esercita le funzioni di tutela sui Comuni. Sappiamo in fatti che la Giunta F, A. è, ad un tempo, organo della tutela economica sui Comuni ed organo della Giustìzia Am¬ ministrativa. Come organo di questa, si compone di cinque membri, cioè del Prefetto, presidente, di due Consiglieri di Prefettura e dì due membri elettivi nominati dal Consiglio Provinciale : vi ha dunque pre¬ valenza delhelemento governativo. Come organo della Giustizia Amministrativa è considerata, si è già visto, un organo amministrativo, ma non dì amministrazione diretta, bensì di amministrazione giudicante o con¬ tenziosa. La competenza della Giunta P. A. non è una com¬ petenza generale, ma sempre speciale; riguarda Cioè ì casi tassativamente indicati dalla legge. Questi casi sono elencati negli art. i e 2 della Legge sulle attribuzio ni della G. P. A. in sede contenziosa, del 17 agosto 1907 n. 639. La competenza è per la maggior parte dei casi di legittimità e di merito come quella della V le¬ zione del Consìglio di Stato: in alcuni casi è invece d i sola legittimità come quella della IV Sezione. Ma anche la competenza di sola legittimità e una competenza speciale, vale cioè per alcuni atti indi¬ cati dalla legge. Non è facile dare una idea sintetica della compe¬ tenza della Giunta P, A.: si può dire soltanto in ge¬ nerale, che essa riguarda gli atti degli enti autarchici — 16 7 — e di alcuni organi governativi deirAmministrazione locale dello Stato. A grandi linee perciò, la differenza fra la competenza delle due Sezioni del Consiglio e quella della Giunta P. A. sta in ciò: che le Sezioni del Con¬ siglio di Stato, giudicano dei ricorsi contro gli atti deirAmministrazione centrale dello Stato, mentre la Giunta P. A. giudica dei ricorsi contro gli atti degli enti autarchici e di alcuni organi locali dello Stato. La competenza di legittimità della Giunta P. A. (per incompetenza, eccesso di potere, violazione di legge), riguarda le deliberazioni dell’autorità di P. S. in materia di licenze di esercizi pubblici, e quelle de¬ gli enti autarchici con cui vengono inflitte agli impie¬ gati di questi le pene disciplinari minori. Invece più ampia è la competenza di merito (che comprende anche la legittimità). I casi sono qui molto numerosi: ricorderemo fra questi, i provvedimenti con¬ tingibili e d’urgenza del Sindaco: i ricorsi in materia di consorzi costituiti fra Provincie, Comuni, enti mo¬ rali e privati; i ricorsi contro le deliberazioni del Con¬ siglio Provinciale in materia di reparto per spese di spedalità, e sopratutto i ricorsi contro le deliberazioni degli enti autarchici relative ai loro impiegati, colle quali questi siano stati licenziati o sospesi per un tempo maggiore di tre mesi o si sia provveduto intorno al loro ruolo d’anzianità. Come si è visto, contro le decisioni della Giunta P. A., è ammesso il ricorso alla IV e V Sezione del Consiglio di Stato, secondo che si tratti di competenza di legittimità o di merito. — i Ó8 — § 4 - Tutela degli interessi dei cittadini, esercitata dagli stessi organi attivi deir amministrazione. I ricorsi semplici. Le maggiori garanzie recate dalle leggi del 1889 e del 1890, non hanno naturalmente tolto quelle, sia pure insufficienti, che la legge 20 marzo 1865 sull’aboli¬ zione del Contenzioso amministrativo aveva concesse ai cittadini rispetto agli atti della Pubblica Amministra' zione. Rimane ancora perciò la possibilità di ottenere dagli stessi organi dell 1 Amministrazione attiva, la re* voca o la modificazione degli atti da essi compiuti. Già è insita nella stessa natura dell'atti vita am¬ ministrativa, la possibilità della revoca de IT atto ammi¬ nistrativo da parte della medesima autorità, che lo ha emanato o da parte d f una autorità gerarchicamente superiore. L’atto amministrativo è in fatti, essenzialmente revo¬ cabile, a differenza deiratto giurisdizionale, che è invece di sua natura irrevocabile. La revocabilità si manifesta nella doppia forma de\Y annullamento deiratto, con cui questo è tolto di mezzo senza sostituir vene un altro, e della riforma t con cui l'atto viene revocato e sostituito da un altro, che totalmente o parzialmente lo modifica. La revoca può essere opera della stessa autorità, che ha emanato il provvedimento o dì una autorità, superiore, perchè appunto una delle manifestazioni della supremazia gerarchica, è il potere di revocare gli atti delle autorità inferiori. L'esercizio del pa¬ tere dì revoca può esser dovuto all'iniziativa della stes¬ sa autorità amministrativa: si ha allora la revoca (an¬ nullamento o riforma) ^ufficio. Il cittadino, certo, può — i6g — richiamare T attenzione della autorità amministrativa, sulla opportunità di revocare Tatto. Si ha allora, secondo i casi, una rimostranza (se il reclamo del cittadino è ri¬ volto alla stessa autorità che ha emanato Tatto); o una denuncia (se il reclamo è rivolto alTatitonta gerar¬ chicamente superiore). Ma questa facoltà di revoca, costituisce anche il fondamento dell 1 istituto dei ricorsi. La legge, cioè, dà al cittadino il diritto di ottenere dalTautorità amministrativa ima decisione circa la le¬ gittimità e la opportunità dèli 1 atto amministrativo ema¬ nato e circa T opportunità della sua revoca. In tale modo la stessa Amministrazione attiva è fatta giudice della opportunità e legittimità dei propri atti, ed intorno ad esse è obbligata a pronunciarsi a richiesta del cittadino. Il ricorso semplice è, appunto, la richiesta rivolta dal cittadino agli organi della amministrazione attiva, affinchè essi decidano sulla opportunità di revocare un atto compiuto dalla stessa am¬ ministra zio n e. 11 ricorso semplice si distingue, cosi dalla denuncia o rimostranza, come dal ricorso contenzioso, e più an¬ cora dall’azione giudiziaria. Si distingue dalla denuncia e dalla rimostranza, sotto due aspetti: perchè esso conferisce al cittadino il diritto di ottenere una decisione, e crea per Tammi- nistrazione 1 obbligo di decidere, mentre ciò non avviene nella semplice denuncia, e perchè è condizione neces¬ saria per proporlo, un interesse personale del cittadino; mentre qualunque cittadino, anche non interessato, può presentare una denuncia. Il ricorso semplice si distingue poi da quello con¬ tenzioso, perchè esso è rivolto ad organi della stessa amministrazione attiva, da cui proviene il provvedi- — 170 '— mento, mentre il ricorso contenzioso, è rivolto ad organi separati, cioè a quelli della Giustizia amministrativa e si svolge col contradditorio e con tutte le altre forine esteriori del giudizio. In fine si distingue datazione giudiziaria perchè è rivolto a fare valere interessi e non diritti e quindi si dirige ad un organo amministrativo e non giurisdi¬ zionale. Si distinguono tre specie di ricorsi semplici ; a) il ricorso alla stessa autorità, da cui emana il provvedimento, che si chiama opposizione , £) il ricorso ad una autorità superiore, che sì chiama ricorsa gerarchico , c) il ricorso al Re in via straordinaria . II primo (opp osìzi one) è ammesso solo in casi determinati : esso dunque non è un mezzo giuridico generale di impugnazione degli atti amministrativi ed è dato in alcuni casi, di cui il più importante è il di¬ ritto degli impiegati dello Stato, di ricorrere al Mini* stro, contro le risultanze dei ruoli d’anzianità approvati dallo stesso Ministro: il ricorso deve essere proposto entro un termine di fio giorni. Ma occorre sempre una disposizione specifica di legge che conceda questo ricorso, B) Il ricorso gerarchico invece è dato in tutti i casi : è un mezzo d* impugnativa generale di tutti gli atti amministrativi. Vi sono due specie di ricorsi gerarchici: il ricorso gerarchico proprio \ diesi propone allautonta gerarchicamente supcriore, in base ali T ordi- n amento generale della gerarchia amministrativa : per es, il ricorso al Ministro della istruzione contro un atto del R, Provveditore agli studi : e il ricorso gerarchico improprio, che si propone ad una autorità, la quale non sarebbe in un rapporto normale di superiorità gerar* — 171 — chica con quella contro i cui atti si ricorre ; ma questa subordinazione è creata per l’occasione da una dispo¬ sizione di legge che concede il ricorso. Cosi per es. non c’è dipendenza gerarchica del Provveditore agli studi, dal Consiglio Provinciale Scolastico, eppure la legge Casati 13 novembre 1859 art. 247 e 248, concede il ricorso al Consiglio Provinciale Scolastico contro il rifiuto del permesso di aprire istituti d’istruzione da parte del provveditore. Si capisce che il ricorso gerarchico proprio è dato in tutti i casi, e non occorre una disposizione speciale di legge, che lo conceda; invece nel ricorso improprio, dovendosi creare una particolare dipendenza gerarchi¬ ca, occorre una particolare disposizione di legge. Dove ci sono più gradi di gerarchia, il ricorso ge¬ rarchico, ha vari gradi ; per es. contro gli atti del Sindaco come ufficiale del Governo, si ricorre al Pre¬ fetto e contro il provvedimento del Prefetto, al Ministro dell’ interno. Quando non è detto in modo espresso altrimenti, il capo supremo della gerarchia è considerato il Mini¬ stro, a cui perciò si arresta la serie dei ricorsi gerarchici. In qualche caso invece, come capo supremo della gerar¬ chia, è considerato il Re: in questo caso è creato un ulteriore grado di ricorso al Re o al Governo del Re. Quando è esaurita la serie dei ricorsi gerarchici, il provvedimento emanato dall’ultima autorità della gerarchia, si chiama provvedimento definitivo. Non è stabilito un termine generale per il ricorso in via gerarchica; ma spesso il termine è di trenta giorni. C) Il ricorso al Re in via straordinaria. E un ricorso, che si rivolge al Re come organo supremo dell ’Amministrazione. Si deve però no- tare che il Re, sebbene sia da considerarsi come organo supremo della funzione Amministrazione, non è il capo gerarchico degli organi costituenti la gerarchia ammi¬ nistrativa: esso invece è al di sopra, e al di fuori, della gerarchia amministrativa* Quindi il ricorso al Re in via straordinaria, non è un ricorso gerarchico, in quanto appunto, è rivolto ad un organo che e fuori della gerarchia* Il ricorso straordinario al Re, come dice lo stesso suo nome, ci si presenta dunque come un finte ' straordinario e completamente distinto dall ordinaria ricorso gerarchico. Piuttosto è da considerare come un rimedio parallelo al ricorso contenzioso: ai pàti - questo in fatti esso presuppone un provvedimento e nitivo, cioè suppone esaurita 1 J ordinaria via gerarc ima Per questa ragione, il ricorso straordinario al Re et ^ ricorso contenzioso, si escludono a vicenda: proposto 1 ricorso straordinario al Re, non si può più proporre ricorso alla IV o V Sezione e viceversa. Il ricorso al Re in via straordinaria, si distingue da! ricorso gerarchico al Re od al Governo de concesso in taluni casi dalla legge, p ri nei pai in ente per questo, che nel ricorso straordinario, il Re c consi rato come fuori della gerarchica, nella sua norma e posizione giuridica; mentre nel ricorso gerarchico t considerato eccezionalmente, anche come capo gerar ehico, O, in altri termini, il ricorso gerarchico al R e ' è un ricorso gerarchico improprio, in cui il Re, e P er la circostanza, considerato come capo gerarchico e fa cente parte della gerarchia amministrativa. Il ricorso al Re in via straordinaria, è un mezzo ntraie di impugnativa (legge sul Consiglio dì Stato art. 12 e 2b): cioè esso è dato contro tutti gli atti am¬ ministrativi in generale e non contro singoli atti (anche in ciò si distingue dal ricorso gerarchico al Re), — 173 — Il ricorso al Re in via straordinaria, si può pro¬ porre, non solo contro gli atti o provvedimenti dei Ministri e delle altre autorità gerarchicamente infe¬ riori É ma contro gli stessi decreti reali. Nel primo caso è un vero ricorso, nel secondo è piuttosto una oppo¬ sizione. E poi un ricorso dì pura légitiimiià e quindi è dato per i tre titoli di illegittimità (incompetenza, eccesso dì potere, violazione di legge): anche in ciò si di¬ stingue dal ricorso gerarchico al Re, che invece è dato anche per il mèrito. Il termine per ricorrere è dì 1S0 giorni dalla co¬ municazione del provvedimento- Il ricorso deve essere notificato all^autorità, che ha emesso il provvedimento ed a chi vi abbia interesse diretto, come per i ricorsi contenziosi, 11 ricorso è deciso, sentito il parere del Consiglio di Stato in adunanza generale, 11 parere non e vincolante: cioè il Re può decidere anche diversa- mente da quanto deliberò il Consiglio, ma in questo caso dovrà essere sentito anche il Consiglio dei Mi¬ nistri. § 5 - I conflitti di giurisdizione e di attribuzione* A) Conflitti di giurisdizione. Abbiamo veduto che, oltre ai Tribunali ordinari, la giurisdizione relativamente ai diritti dei cittadini in confronto della Pubblica Amministrazione, spetta anche, in taluni casi speciali, ad organi giurisdizionali che fanno parte della stessa Amministrazione* Vi è, dunque, in materia amministrativa, una giurisdizione ordinaria spettante ai tribunali ordinari e vi sono giu- — i 7 4 — risdizioni speciali per determinate materie deferite ad organi giurisdizionali spedali. Può darsi, ora, che fra i Tribunali ordinari e gli organi giurisdizionali speciali, od anche fra uno e l altro di questi ultimi, nasca un conflitto Il conflitto è positivo, quando due organi giti risdizionali si ritengono ambedue compe¬ tenti a giudicare una deter minata contro ver sìa; ed è negativo, quando nessuna delle due gin riedizioni adite si ritiene competente a giu¬ dicare della controversia. Può darsi anche, che un conflitto reale non sL sorto, ma che sia portata davanti un organo giuri sdi zio naie, una controversia di competenza di un altr organo: si ha allora un conflitto potenziale o latente, a) nel caso di conflitto reale f positivo o negatilo, la questione di competenza è decisa dalla Cassazione di Roma a Sezioni riunite, a cui la questione è ] rettamente portata a cura delle parti (art. 3 31 marzo 1887 sui conflitti) b) nel caso invece in cui il conflitto è solamente potenziale, la questione sulla competenza, si può so levare in due modi: I) in via ordinaria, nel modo consueto, con cui si fati¬ no valere tutte le questioni di competenza : quindi P f> tranne le parti chiedere al magistrato adito che si pro¬ nunci sulla competenza (eccezione dHn co mpeienza }; e se L intervenuta una sentenza, potranno ricorrere in appeso eccependo l'Incompetenza; intervenuta la sentenza m appello o se si tratta di sentenza inappellabile, SÌ P otra ricorrere in Cassazione, proponendo la questione di com¬ petenza (sarà in questo caso competente la Cassazione dì Roma a Sezioni riunite, legge sui conflitti art 3 e S)“ lì) in via straordinaria è sempre possibile all Au- — i75 — tonta amministrativa di far sospendere il giudizio pen¬ dente e di far decidere direttamente la questione sulla competenza dalla Cassazione di Roma a Sezioni riunite. Occorre * per ciò, un decreto del Prefetto. Questo mezzo straordinario serve però solo nei casi, in cui la questione sia portata davanti il giudice ordinario e i'Ammistrazione ritenga la competenza della giurisdi¬ zione amministrativa ; non già nel caso contrario, B) Conflitti di attribuzioni* Secondo il concetto del nostro legislatore, vi sa¬ rebbe conflitto di attribuzioni, quando una que¬ stione di competenza dell'autorità ammini¬ strativa fosse portata davanti ad un organo giudiziario e specialmente davanti alla giurisdizione ordinaria. Di questa ipotesi si preoccupò già la legge del 1865 che deferì al Consiglio dì Stato a Sezioni riunite, il decidere sui conflitti, che potessero sorgere fra la competenza dell 1 autorità giu- dizìaria ordinaria e quella delflautorità amministrativa. Ma, poiché la esperienza dimostrò che il Consiglio dì Stato tendeva a restringere troppo la competenza dei Tribunali ordinari, La Lgege 31 marzo 1877 attribuì la facoltà di decìdere sui conflitti, alla Cassazione di Roma a Sezioni riunite. Questo concetto del conflitto di attribuzioni, è un residuo della vecchia diffidenza dell 1 autorità ammini¬ strativa verso la giudiziaria. In realtà, invece, un vero conflitto di attribuzioni non è neppure concepibile; per¬ chè, una volta stabilito che l'autorità giudiziaria ordina¬ ria ha competenza per decidere di tutte le controversie, in cui si faccia questione d'un diritto , essa non potrà mai invadere il campo dell 1 Am mi Distrazione attiva, perchè rientra appunto nella sua competenza, giudi- care anche intorno all’opera dell’amministrazione per vedere se questa ha violato o non un diritto del cit tadino. In altri termini, la questione sulla competenza non si può risolvere separatamente dalla questione di merito. In fatti, poiché l’autorità giudiziaria è com¬ petente ogni qualvolta si tratti di un diritto , decidere se essa è competente, vuol dire appunto vedere se nel caso concreto c’è il diritto ; e quindi non si può risolvere la questione di competenza, senza risolvere, almeno parzialmente, quella di merito. Tuttavia le nostra legislazione, sempre preoccupata della possibilità di invasioni dell’autorità giudiziaria nel campo riservato all’Amministrazione attiva, a regolato in un modo speciale la questione sulla com petenza dell’Autorità giudiziaria. Anche qui la que stione della competenza, può essere sollevata o in via ordinaria , o in via straordinaria. In via ordinaria , si può sollevare la eccezione d’incompetenza tanto in pn mo grado, quanto in appello, e in Cassazione; e può es sere sollevata sia d’ufficio, sia a domanda d una de e parti. Nel caso, in cui l’eccezione sia sollevata come motivo di Cassazione, è competente la Cassazione 1 Roma a Sezioni riunite. In via straordinaria può 1 Am¬ ministrazione far sospendere il giudizio ordinano, purché non sia stata pronunciata la sentenza di primo grado. Il conflitto è sollevato anche qui con decreto del Prefetto e la questione è giudicata pure dalla Cassa¬ zione di Roma a Sezioni riunite. Come abbiamo veduto, quando si solleva 1 ecce¬ zione d’incompetenza (in via ordinaria o straordinaria), in realtà si afferma che non esiste il diritto ; quindi è addirittura la questione sulla esistenza del diritto che si risolve, risolvendo la questione di competenza. Tuttavia, se la questione di competenza è in so¬ stanza una questione sulla esistenza del diritto, essa però non comprende tutta la questione sulla esistenza del diritto e precisamente la comprende solo in astratto , non in concreto in relazione ai fatti dedotti dall’attore; non comprende perciò la questione dell ’appartenenza del diritto all’attore. Quindi, per risolvere la questione di competenza, basterà ricercare se, dati i fatti come li espo¬ ne l’attore, questi costituiscono realmente una violazio¬ ne del diritto. Per risolvere la questione di competenza, bisogna risolvere questa questione generale. Lo stabilire poi se i fatti sussistono, e se quindi il diritto dell’at¬ tore è stato effettivamente violato, sarà compito del magistrato nel seguito del giudizio, quando questo potrà seguire, perchè è stata affermata la competenza del magistrato ordinario. Per es. un impiegato afferma di avere diritto al posto e di essere stato arbitrariamente licenziato. Si solleva la questione di competenza e l’Amministra¬ zione eccepisce per es. che l’impiegato non aveva diritto al posto e che quindi l’autorità giudiziaria, è imcompetente. Per decidere la questione di compe¬ tenza, bisogna decidere se il diritto al posto esiste, cioè se le norme che regolano la carriera dell’ im¬ piegato, concedono un vero e proprio diritto al posto. Risolta la questione affermativamente, rimane ancora a vedere se il provvedimento dell’Amministrazione ha realmente leso questo diritto. Risolvere questa seconda questione potrà spesso essere semplice, (in questo caso la questione di me¬ rito è, sostanzialmente, assorbita dalla questione di competenza) ma qualche volta, vi potrà essere dubbio; per es. si potrà discutere se il provvedimento è un vero licenziamento o se, invece, è un semplice mutamento di posto che non equivale a privazione del medesimo. ROCCO, Elementi di diritto amministrativo. 12 PARTE II. LEGISLAZIONE SCOLASTICA Capo I. Lo Stato e la Istruzione elementare (i). § i- Ragioni deir intervento dello Stato in materia di istruzione elementare. Lo Stato moderno si interessa della diffusione della istruzione ad un doppio titolo, perchè l’istruzione è a un tempo un bene individuale ed un bene sociale. Essa è un bene individuale , perchè nella società mo¬ derna, possedere i rudimenti della coltura è una con¬ dizione indispensabile per affrontare la lotta per la esistenza; e lo Stato è sollecito del benessere indivi¬ duale dei cittadini, perchè questi sono gli organi e gli strumenti della vita e della prosperità dello Stato. Ma anche più da vicino la diffusione della coltura individuale interessa lo Stato, in quanto essa è, anche direttamente, una condizione indispensabile per lo svi¬ luppo della società considerata come collettività perpe¬ tua ed indipendente dai singoli individui che la compon¬ gono. La diffusione della istruzione elementare è un betie (l) Vedi; Presutti, Principi di scienza dell’Amministrazione. Milano, 1903 pag. 343 e 344; Vacchelli, Lo Stato e la cultura, Mi¬ ta* 10 * 1887, Stein, Die Verwaltung und die geistige Lebeti (l’Ammini¬ strazione e la vita intellettuale) Stuttgart, 1868. De Francesco, Rap¬ porti tra Stato , Comuni ed altri enti locali in materia di pubblica istruzione. Roma, 1912. I§2 - sociale A anzitutto, in quanto essa favorisce il progresso ci¬ vile della società, aprendo la mente delle masse e facen¬ dole più proclivi ad accogliere le nuove istituzioni ci¬ vili, i nuovi ritrovati della scienza, le nuove correnti del pensiero* In secondo luogo essa facilita il progresso economico della società, perchè solo un popolo istruir può combattere con vantaggio nel campo della proda¬ zione e vincere la lotta della concorrenza economica co gli altri popoli : si può dire anzi che tutti i grandi P r0 ' grossi economici d’una nazione, sono stati preceduti di- progressi della coltura, sia di quella superiore sia di quella elementare* Nè basta; la diffusione della istruito ne elementare favorisce altresì il consolidamento dell ot ganìsmo sociale, il quale dipende dalla coscienza di¬ to sa degli interessi collettivi. Ora, in una società come quella italiana, purtroppo ancora non consolidata, ed in cui la coscienza degli interessi generali del paese, è ancora imperfetta e sopraffatta dalla cura degli in teressi particolaristici, la diffusione della coltura esè montare è un presupposto indispensabile per raggia u gere quel grado di coesione sociale, senza di cui non può esservi alcun progresso civile* In ultimo è da tenersi presente il vantaggio p r '-‘ 1 veniente alla organizzazione militare dello Stato, p er che un paese, in cui l'istruzione è diffusa, darà certa¬ mente un esercito più colto, più cosciente dei suoi doveri, e quindi militarmente più efficiente- Non poniamo fra i vantaggi individuali c sociali della istruzione, l'aumento della moralità individuale e collettiva, perchè V influenza della istruzione su mordi ita, è un problema di cui le soluzioni sono discor¬ de tuttavia, non si può negare, che nei paesi in cui ^ istruzione elementare è più diffusa, la crimini 1 a assume f orme meno gravi ed anche sotto questo - i8 3 - aspetto l’azione esercitata dalla coltura, deve dirsi benefica. Tutte queste ragioni spiegano come lo Stato mo¬ derno, si interessi da vicino della istruzione elemen¬ tare. Rimane pertanto ora da vedere in qual modo se ne interessi e quali forme assuma il suo intervento. § 2 - Le forme dell’ intervento dello Stato nella Istruzione elementare con particolare riguardo all’Italia. Lo Stato può intervenire nei fenomeni della vita sociale in due modi : o riducendo nelle sue mani lo svolgimento del fenomeno o lasciandolo alla iniziativa privata e limitandosi a favorirlo e disciplinarlo. Nel primo caso abbiamo il sistema della gestione diretta ; nel secondo caso, il sistema della regolamentazione. Ambedue questi sistemi possono applicarsi all’in¬ tervento dello Stato nell’insegnamento elementare. Il sistema della regolamentazione, che implica la iniziativa libera dei privati, è attuato principalmente nei paesi anglo-sassoni : in Inghilterra e negli Stati Uniti d’America. Esso ha i suoi pregi ed i suoi difetti. Ha il vantaggio di evitare allo Stato la organizza¬ zione d’una Amministrazione complicata e costosa, e permette che le forme e i modi della istruzione si adattino di più ai vari bisogni locali. Ma ha anche gravissimi difetti: anzitutto presuppone condizioni so¬ ciali già molto progredite, una viva e generale coscienza della coltura e dei suoi vantaggi, un largo spirito di ini¬ ziativa, ed inoltre abbondanza di mezzi economici messi a disposizione dei non abbienti da parte degli abbienti. Ora è facile comprendere, che dove queste condizioni non esistono, il sistema della iniziativa privata debba, necessariamente, fallire. E d’altro canto, anche dove quelle condizioni esistono, altri inconvenienti si verifi¬ cano, e principalmente il fatto che 1 insegnamento di* venta molto facilmente un mezzo, con cui sì fanno va* lere interessi di partiti e sopratutto di confessioni reli¬ giose» il che avviene precisamente in Inghilterra e negli Stati-Uniti d ! America, dove V insegnamento è confes¬ sionale e dove le varie Chiese esistenti si fanno appunto per mezzo dell* insegnamento, una concorrenza spietata. E ciò può non corrispondere in tutto agli interessi dello Stato. I mezzi, con cui si esercita 1 intervento dello Stato in questo sistema della regolamentazione, sono principalmente tre : Primi-segretari di prima classe (stipendio L, 4500)1 W di seconda classe (stipendio L. 4000) e 49 segretari divisi in quattro classi con stipendi da L- 2000 L. 3500; 6g ragionieri (divisi in due classi); e 13$ tir fidali d'ordine (archivisti ed applicati). La posizione eminente fatta al Provveditore agli studi e la costituzione di Uffici scolastici autonomi 1 rappresentano un grande progresso della legge Cn darò sulla legislazione anteriore, secondo la quale il Provveditore era un funzionario subordinato al 1 n fetto, a cui spettava la Presidenza del Consiglio scola etico, Il Provveditorato non aveva poi un ufficio pr°* prio t e doveva servirsi d’impiegati della prefettura. C) Organ i tecnici. Lo Stato invigila anche sull an¬ damento didattico delle scuole, e questa funzione e esercitata precisamente dagli Ispettori e dai \ i ce " ispettori, L Gli Ispettori scolastici invigilano sull'andamento dell’ istruzione elementare e sull'osservanza delle legg 1 scolastiche (R. D. ig aprile 1906, art. 13), Ma, dopo die le scuole elementari dì tutti 1 comuni non capiluo- ghì dì provincia o di circondario, sono passate sotto la amministrazione diretta del Consiglio scolastico, le prim 2 ì g — cipali funzioni dell* Ispettore, sono oramai divenute tecniche e riguardano 1*andamento didattico e discipli¬ nare delle scuole. Ciò non toglie che, rispetto ai comuni! i quali con¬ servano Pamministrazione delle scuole, l’Ispettore sco¬ lastico abbia anche funzioni di controllo sul rammini¬ strazione comunale. Ogni Ispettore ha una sua circoscrizione territoriale, neU'ambito della quale egli esercita le sue funzioni di vigilanza, che si esplicano principalmente mediante visite alle scuole (Reg. 1906, art. 13 e 14), L'organico degl'Ispettori comprende 400 funzionari, vale a dire: 80 Primi ispettori di I classe a L. 4500 QQ * * II » » 4000 90 Ispettori di I classe » 3500 80 » > II * 1 3000 60 * * III » » 2500 Gli Ispettori, sono nominati in seguito a concorso, per titoli ed esame, fra i maestri, che siamo forniti del diploma del corso dì perfezionamento, istituito presso le Regìe Università, o del diploma dì abilitazione alla Di¬ rezione didattica, e che abbiano otto anni di lodevole Insegnamento o cinque d'insegnamento e tre di Di¬ rezione didattica. L'esame di concorso consta di prove scritte, orali, e pratiche. Le prove scritte, versano sulla pedagogia e sulla legislazione scolastica» Le prove orali, versano sulla storia della pedago¬ gia, sulla pedagogia, su l'igiene e la legislazione sco¬ lastica. Le prove pratiche consistono in una lezione e in una visita ad una scuola elementare. Oltre agl’ Ispettori, vi sono anche Ispettrici. II. I Vice-Ispettori furono, per la prima volta isti¬ tuiti dalla legge del 1911, (art. 81) e sostituiscono i Di¬ rettori didattici nelle scuole amministrate dal Consiglio scolastico. Le loro funzioni sono essenzialmente tecniche, vale a dire riguardano l’andamento didattico e disciplinare delle scuole. Vi sono mille circoli d’ispezione, ad ognuno dei quali è preposto un Vice-ispettore, i quali hanno nor¬ malmente per base la circoscrizione mandamentale. I mille Vice-ispettori, sono ripartiti in tre classi con stipendi di 2000, 2200, 2400 lire. Sono nominati per concorso fra i maestri forniti del diploma di Direttore didattico (legge 1911, art. 81). Per la prima formazione del ruolo dei Vice-ispet¬ tori, sono stati ammessi alla nomina i Direttori-didattici nominati regolarmente prima del 31 dicembre 1910, presso i comuni, le cui scuole vengono assunte dal Consiglio scolastico. B) Organi degli enti autarchici , cioè dei comuni. L naturale che si alluda qui particolarmente ai comuni, che conservano l’amministrazione delle loro scuole, perchè il compito degli altri si limita a ver¬ sare il contributo fissato ed a provvedere i locali. Gli organi dei comuni, a cui spetta di provvedere all istruzione elementare, sono: 1) Il consiglio comunale, il quale delibera, su tutte le spese necessarie per l’istruzione elementare ; approva i regolamenti comunali riguardanti le scuole del co¬ mune; nomina e licenzia i maestri; il tutto però sempre entro i limiti e secondo le norme stabilite dalle leggi e dai regolamenti dello Stato, i quali, come vedremo, riducono al minimo i poteri discrezionali del comune in questa materia. Tutte le deliberazioni del Consiglio comunale in materia scolastica debbono essere approvate dal Con¬ siglio scolastico provinciale, 2) La Giunta comunale. Le attri buz ioni della tri unta sono scarsissime: essa nomina due o tre membri della commissione di concorso per i posti di maestro nelle scuole del comune, gli altri membri essendo nominati dal Consiglio scolastico (legge 21 ottobre 1903 ari, 0); concede permessi d’assenza ai maestri (regolamento 190&, art, 175) e concede pure, ai maestri aspettative per motivi dì salute (regolamento art. 178), 3) // Sindaco. Al Sindaco spetta la vigilanza e l’alta direzione delle scuole elementari ; egli ha facoltà di so¬ spendere d’urgenza ì maestri, quando si siano resi colpevoli dì gravi mancanze. Di solito, le funzioni del Sindaco riguardanti l'alta direzione dell’ istruzione elementare sono affi¬ date ad un Assessore, il quale sostituisce il Sindaco per tutte le attribuzioni che gli spettano in questa materia, 4) Le Commissioni di vigilanza , In ogni comune le Commissioni di vigilanza per V istruzione elementare, sono due. Una vigila su l’adempimento dell’obbligo sull’istruzione elementare, ma ormai ha perduto gran parte della sua importanza dopo la legge del 1911, che ha affidata la sorveglianza su V adempì mento dell’ob¬ bligo, direttamente al Provveditore agli studi e allT't- ficio scolastico. L’altra Commissione è la cosi detta < Deputazione di vigilanza, » che si occupa delTand.t- mento delle scuole. Ambedue le Commissioni sono presiedute dal Sin- ■ ■. . — 222 — daco o dall’Assessore all’istruzione, e ne fa parte l’Uf¬ ficiale sanitario. 5) Direttore didattico . Assai più importante è quel¬ l’organo comunale che si chiama Direzione didattica. Vi sono diversi tipi di Direzione didattica. In fatti vi sono Direttori preposti ad un gruppo di classi o ad un gruppo di scuole, o alle scuole d una determinata circoscrizione, o infine a tutte le scuole del comune. Si capisce che nei piccoli comuni, queste distin¬ zioni non hanno luogo, mentre invece nei grandi co¬ muni, la Direzione didattica può comprendere varie categorie di Direttori, e quindi un Direttore generale, Ispettori, Direttori locali od anche Direttori per i sin¬ goli rami d ; insegnamento : cosi per es. per la ginnastica, pei lavori femminili, ecc. Tutti questi Direttori, qua¬ lunque sia il loro nome, sono considerati Direttori didattici e debbono essere forniti del diploma, salvi 1 Direttori speciali per gl’insegnamenti facoltativi, la ginnastica e i lavori femminili, pei quali è sufficiente il diploma di abilitazione all’insegnamento nelle scuole (regolamento, art. 8ó). Il Direttore didattico è il capo del gruppo di classi o di scuole a cui è preposto, e ne ha la direzione didattica e disciplinare (regolamento art. 89 e 90). La Direzione didattica è in taluni casi obbligatoria ed in altri facoltativa. È obbligatoria nei comuni la cui popolazione e superiore ai io mila abitanti e che hanno un numero di classi non inferiore a venti (legge 19 febbraio 1903). Nei comuni, che hanno più di 200 classi elementari, è obbligatoria anche la costituzione di una Direzione didattica generale (Legge 1911, art. 42). In tutti gli altri comuni la Direzione didattica è facoltativa. 223 La Direzione didattica obbligatoria è un ufficio di¬ stinto da quello d’insegnante; e quindi nei comuni in cui la direzione è obbligatoria, il Direttore didattico non può essere anche insegnante. Invece nei comuni in cui la Direzione è facoltativa, il Direttore può an¬ che essere insegnante. Riguardo al modo di nomina, bisogna distinguere i Direttori didattici senza insegnamento, dai Direttori didattici con insegnamento. Quelli senza insegnamento, obbligatori nei comuni aventi almeno ioooo abitanti, e negli altri facoltativi, sono nominati per concorso colle stesse norme stabilite pei maestri, fra coloro Wf che abbiano il diploma di abilitazione all’ufficio di Direttore didattico. Questo diploma può essere ot¬ tenuto in due modi. Anzitutto colla esibizione della licenza dal corso di perfezionamento. Tutti i licen¬ ziati dal corso di perfezionamento, hanno diritto di otte¬ nere dal Ministro della Pubblica Istruzione, il diploma di Direttore didattico, presentando domanda, sulla quale dovrà pronunciarsi il Consiglio scolastico (regio de¬ creto 19 gennaio 1905 e regolamento generale, art. 76). In secondo luogo, mediante apposito esame, a cui può essere ammesso solo chi abbia insegnato lodevol¬ mente in una scuola elementare pubblica, e che consiste in una prova scritta di pedagogia, in una prova orale di pedagogia, di storia della pedagogia, di legislazione scolastica e di storia politica e letteraria, ed in fine in una prova pratica (regolamento generale, art, 77, 78, 79). Invece i Direttori didattici con insegnamento (che possono essere nominati solo nei comuni la cui po¬ polazione sia inferiore ai 10000 abitanti), possono es¬ sere nominati anche senza abilitazione, purché abbiano cinque anni di lodevole insegnamento. La nomina si fa senza concorso, quando uno solo 224 dei maestri del comune abbia l’abilitazione o i cinque anni d’insegnamento. Se invece vi sono piu maestri con l’abilitazione, o col quinquennio d’insegnamento, la nomina si fa per concorso fra i maestri del comune {regolamento generale art. 87). Capo III. Ordinamento dell’istruzione di Stato. Sezione I, Le scuole pubbli eli e in generale. Abbiamo veduto, che lo Stato non considera 1 istru¬ zione elementare come un suo monopolio, ma lascia libertà di insegnamento ai privati sotto la vigilanza dello Stato, quando si tratta di istruzione collettiva, cioè impartita nelle scuole. Ma, d’altro canto, lo Stato ha ritenuto necessario di impartire esso stesso 1 istru zione elementare, ed ha organizzato tutto un sistema di scuole, parte delle quali è amministrata dai comuni, mentre un’altra parte cospicua è amministrata -direi- lamento dallo Stato. A) La scuoia ed i suoi elementi* La scuola è un istituto sociale: è anzi uno dei piu importanti istituti sociali. Istituto t vuol dire organizzazione di mezzi diretti ad ottenere uno scopo di necessità o di utilità generale. La smola è la organizzazione dei mezzi necessàri per Teducazione intellettuale e morale. Ogni scuola comprende pertanto un complesso dì ctementi % che occorre anzitutto determinare. Vi è l' elemento personale o subbici Ilvo costituito dalle persone che impartiscono 1*istruzione e Feducazione, — 225 cioè dai maestri; e dalle persone, a cui l’istruzione e l’educazione è rivolta, cioè dagli alunni. Vi sono poi i mezzi, con cui raggiunge il fine di educare ed istruire. Questi mezzi sono pure due, e ci danno i due clementi obòiettwi della scuola: L elemento materiale , cioè: il locale, in cui il maestro c gli alunni si ritrovano per dare e ricevere la istru- zione; gli arredamenti ed i sussidi scolastici (tavole, carte, suppellettili didattiche in genere), L elemento spirituale ^ che è V insegnarnen io t l'attività vale a dire, mediante la quale l'istruzione e reduca- zio ne vengono impartite e ricevute. Non bisogna considerare l'Insegnamento come sem¬ plice attività del maestro, di fronte alla quale gli alunni stano da considerare puramente passivi o ricettizi, ma come attività combinata degli uni e degli altri, coor¬ dinata e diretta dal maestro. Maestri, alunni, locali e suppellettili, insegnamento, ecco i quattro elementi costitutivi della scuola. B) Varie specie di scuole. Classificazione delle scuole. La distinzione delle scuole può farsi secondo diversi criteri: a ciascun criterio che si adotta, corrisponde una distinzione, il Una prima distinzione da farsi fra le scuole elementari pubbliche concerne il modo del loro funziona¬ mento, giacché talune scuole, funzionano durante il giorno e regolarmente per tutti i giorni lavorativi della settimana, mentre altre scuole, destinate a categorie particolari di alunni, non funzionano che nella sera Q nei giorni festivi, i ordinarie Abbiamo così le scuole. „ . . serali ' festive Le scuole ordinarie, funzionano durante tutto Rocco. Elementi di diritto amministrativo. 15 - 220 l’anno scolastico, e l’insegnamento vi s. impartisce giorno durante i giorni lavorativi della settimana. Le scuole serali, invece, sono aperte anche per so sei mesi dell’anno, ripartibìli in divers! periodi (art. legge 8 luglio 1903); e l’inseguamento e dato in ore - 6 1 , T rii psse è di istruire parti- serali, giacche lo scopo di esse eoamente coloro che sono occupi durante il giorno "“ole festive funzionano tutto Tanno scoi, stico, ma l’insegnamento è impartito una volta 1 settimana invece che giornalmente (legge b luglio 1904 “"'Me scuole serali e festivo, l’insegnamento è ri¬ dotto e comprende: lettura, scrittura, aritnie elementi di sistema metrico decimale. Oneste scuole non hanno un personale propr ^ l’insegnamento vi è impartito dagli insognanti deh* scuole ordinarie che accettino questo moanco, 1 gnante ha dunque facoltà, ma non può esi,J ed gato di assumere il corso serale o festivo ( 8 S “"il('manca .m di insegn.WI pubblici. Unnico é ‘«- dato ad altri insegnanti patentati, ed in mancanza , di questi ultimi, a persone giudicate idonee c a glio Scolastico (art. cit.). ge . La retribuzione degii insegnanti per le stno L rali va da L, 200 a 300, e per le scuole festive L. too a L, iso annue, secondo i risultati oi :en ■ Le scuole serali e festive si suddividono alla o volta in tre categorie: ^ . al Scuole comp lem en lan (serali) che hanno per 1 ^ di continuare ed ampliare 1 istruzione ricevuta fanciulli nel corso inferiore (art. 7 leggo 15 luglio e art, 36 Reg, iqoS), 22 7 b) Scuole autunnali (festive) aperte durante le va¬ canze e destinate a richiamare gli insegnamenti im¬ partiti durante l’anno scolastico (art. 7 legge 15 luglio 1877 e art. 37 Reg. 1908). c) Scuole per adulti (serali e festive) che servono e agli analfabeti e agli iniziati al leggere e scrivere (L. 8 luglio 1904 art. 12 e 14 e Reg. 1908 art. 38 e 43). 2) Una seconda distinzione tra le Scuole, concerne le categorie di persone a cui esse si rivolgono. Di regola le scuole sono istituite per tutti i cit¬ tadini : le scuole ordinarie per i fanciulli, le serali e festive, particolarmente per gli adulti. Ma, accanto a queste scuole che chiameremo generali , vi sono scuole speciali per determinate classi di cittadini. Di queste scuole speciali, le più importanti sono: a) le scuole reggimentali pei militari in servizio del R. esercito (art. 54 Legge 4 giugno 1911 ). b) le scuole pei ??iililari della R. Marina (art. ói Legge 1911). c) le scuole carcerarie pei detenuti nelle carceri e negli stabilimenti di pena (art. 62 Legge 1912). 3) Una terza distinzione delle scuole, ha riguardo al luogo , dove sono istituite. Questa distinzione ha una grande importanza pra¬ tica, perchè essa serve di criterio per la determinazione dello stipendio degli insegnanti. Essa, pertanto, viene considerata come la classificazione per eccellenza, e quindi, allorché si parla di classificazione delle scuole, s’intende appunto riferirsi a questa distinzione delle scuole secondo il luogo in cui sono istituite, agli effetti della determinazione degli stipendi. Sotto questo punto di vista, le scuole si distinguono anzitutto in due grandi categorie: A) Scuole classificate , che alla loro volta si sotto- — 228 distinguono in categorie diverse, e che comprendono tutte le scuole stabilite nei comuni o frazioni di co¬ mune o borgate che abbiano una popolazione superiore ai 500 abitanti (Legge 13 novembre 1859 art. 343 e Reg. 1908 art. 229). B) Saiole noli classificate’, categoria che comprende tutte le scuole stabilite nei comuni, nelle frazioni 0 nelle borgate con popolazione inferiore ai 500 abitanti. Le scuole classificate si distinguono in due grandi classi: scuole urbane e scuole rurali. a) Scuole urbane sono quelle istituite nei comuni che hanno titolo di città o che hanno scuole pubbliche classiche, tecniche o normali, o che hanno almeno 4000 abitanti di popolazione agglomerata. Basta che una di queste tre condizioni si verifichi perchè la scuola debba classificarsi come urbana (art. 234 Reg. 1908). Le scuole urbane si suddividono in tre classi. Ap¬ partengono alla I classe le scuole dei comuni la cui popolazione eccede i 40 000 abitanti ; alla II quelle dei comuni, la cui popolazione eccede i 15000 abitanti; alla III le scuole urbane dei comuni, che hanno meno di 15 000 abitanti. ( 3 ) Scuole rurali sono quelle stabilite nei comuni aventi una popolazione agglomerata minore di 4000 abitanti, o in una frazione di comune anche apparte¬ nente ad una città, ma distante da essa almeno km. 2 ed avente meno di 4000 abitanti (Reg. 1908 art. 236). Le scuole rurali si sottodistinguono in tre classi: alla I R appartengono quelle dei comuni o frazioni di comune dove la popolazione agglomerata o sparsa, è maggiore di 3000 abitanti. Quindi vengono consi¬ derate rurali anche le scuole istituite in comuni, che hanno più di 4000 abitanti ma sparsi, oltre tutte quelle istituite nei comuni, che hanno meno di 4000 abitanti. — 22 9 — alla II*, appartengono quelle dei comuni o delle frazioni di comune, dove la popolazione è maggiore di 2000 abitanti. alla III a , appartengono quelle dei comuni o delle fra¬ zioni di comune dove la popolazione è minore di 2000 abitanti e maggiore di 500. La classificazione e fatta con Decreto prefettizio su proposta del Consiglio Provinciale Scolastico, sentite le osservazioni dei comuni. 4) Una quarta distinzione delle scuole concerne il sesso degli alunni , a cui a sono destinate. Si hanno quindi scuole maschili, femminili , miste- 5) LTna quinta distinzione delle scuole concerne il grado d istruzione che in esse viene impartita. L istruzione elementare è di due gradi: inferiore e superiore, e comprende quindi due corsi, inferiore e superiore, ciascuno dei quali si compie in tre anni (Legge 1859 art. 315, 316, Legge 15 luglio 1877 art. 2 Legge 8 luglio 1904 art. io). Corrispondentemente, vi sono due gradi di scuole elementari: scuole elementari inferiori , e scuole elemen¬ tari superiori , divise ciascuna in tre classi. 6) Una sesta distinzione delle scuole, riguarda la /oro obbligatorietà. Vi sono cioè scuole obbligatorie e scuole facoltative. Sono obbligatorie quelle, la cui istituzione è imposta dalla legge agli enti, a cui carico sta la spesa per il loro mantenimento. Sono facoltative quelle scuole, che tali enti istitui¬ scono di loro iniziativa e mantengono, facendo fronte alla loro spesa sui capitoli delle spese facoltative. C) Istituzione delle scuole elementari. a] In ogni comune è obbligatoria almeno una scuola elementare inferiore maschile ed una scuola elementare — 230 — inferiore femminile complete colle tre classi (Legge 13 novembre 1859 art - 3 ! 9)> ó) Inoltre nei comuni dove esistono istituti d'istruzione superiore alla elementare, e nei comuni, che hanno al¬ meno 4000 abitanti di popolazione agglomerata, sono obbligatorie le scuole elementari di grado superiore complete comprendenti cioè la IV, V e VI a classe (Legge 1859 art. 321, Legge 5 luglio 1904 art. io). c) In ogni borgata o frazione di comune che abbia almeno 50 fanciulli dell’uno e dell’altro sesso atti a frequentarla, è parimenti obbligatoria 1 istituzione d’una scuola elementare inferiore maschile e di una femminile, quando per la distanza o per altro impedi¬ mento, i fanciulli ad essa appartenenti non possano frequentare le scuole pubbliche istituite nel comune. (Legge Casati art. 319). Queste le regole; vi sono poi le eccezioni, vale a dire : a) Mentre di regola ognuna delle tre classi è sepa¬ rata dalle altre, e affidata ad un apposito insegnante (Regol. 1908 art. 86), nei comuni più piccoli e nelle frazioni o borgate minori, è ammessa la riunione di classi , quando il numero degli alunni delle classi da unire non superi i 70. (Legge Casati art. 323). La legge del 1911 ha riordinate queste scuole che offrono tanti inconvenienti, prescrivendo che esse ven¬ gano trasformate in iscuole ad orario diviso o alternato , vale a dire in iscuole, dove l’insegnamento è impartito bensì da uno stesso insegnante a varie classi, ma in ore diverse. E precisamente stabilisce l’art. 33 delle leggo 4 giugno 19x1, che nei comuni e nelle borgate, dove esiste una sola di tali scuole a classi riunite, l’insegna¬ mento sia ripartito in orari diversi e sia distinto l’orario della I classe, da quello della II e III. -- 2$1 Nei comuni dove esistono due di tali scuole, vengo¬ no istituite quattro classi miste, vale a dire si divide l’insegnamento fra due insegnanti e in orari diversi, in modo da dar luogo a quattro turni, due per ciascun insegnante. , jjj Nei comuni rurali e nelle frazioni dove gli sco¬ lari per bisogni economici, abbandonano la scuola per una parte dell’anno, i corsi possono essere semestrali-. Cioè i mesi di scuola possono essere ridotti a sei, a condizione che sia aumentato il numero delle scuole classificate (L, 1904 art * I 9 )- '/) Le scuole tenute da corpi morali y sono accettate a sgravio totale o parziale deirobbligo del comune, senv prechò le medesime siano pubbliche e gratuite e gli insegnanti siano retribuiti come quelli comunali, (L. 2 1 ott. 1903 art, 25); 3 ) Mentre di regola l 1 insegnamento è impartito se* paratamente ai maschi ed alle femmine, e vi debbono essere quindi scuole maschili e scuole femminili in ogni comune, è ammesso che nei comuni minori, 1 insegna¬ mento si impartisca promiscuamente ai due sessi, dando così luogo a classi miste ed a scuole miste. Ciò può accadere; 1) Nei comuni, in cui per il corso elementare infe¬ riore maschile e femminile, vi siano due soli insegnanti. In questo caso alle due scuole, maschile e femminile, può essere sostituita una scuola mista a tre classi miste* di cui la prima affidata ad un insegnante e la II e UT ad un altro insegnante, purché non si superi il numero di 70 alunni per ciascuna delie due classi miste (L. 8 luglio 1904 art. 5); 2) Nei comuni, in cui non vi siano più di 5 ° ciulli dei due sessi soggetti all’obbligo scolastico e nelle frazioni o borgate che non abbiano più di 800 ab* (Rcg — - 3 ^ 1908 art. 24), alla scuola maschile ed alla femminile, può essere sostituita un'unica scuola mista a classi riu* nife, salvo il riordinamento della legge 1911, salvo cioè r orario alternato. 3) Nei comuni, in cui il numero degli alunni delle classi superiori, sia minore di 30, può essere reso pro¬ miscuo anche il corso superiore (L. 1904 art» 3). In tali scuole però potrà il Provveditore agli studi disporre che, invece di tenere riuniti ì fanciulli dei due sessi, si facciano lezioni separate pei maschi e per le femmine, ciascuna per la durata di tre ore (Reg. tgòB art. 69), D) Istituzione di scuole speciali. Oltre le scuole pubbliche esistenti in ogni comune del Regno, secondo le leggi ed : regolamenti generali, è obbligatoria la istituzione di altre scuole che qui brevemente enumereremo. a) Scuole nel Mezzogiorno e nelle isole. Per la legge 15 luglio 1906, nelle frazioni o borgate dei comuni del Mezzogiorno e delle isole, in cui gli obbligati all’istruzione elementare raggiungono il numero di 40, e istituita una scuola elementare inferiore a spese dello Stato, b) Scuole dt tirocìnio annesse alle scuole normali » Ad ogni scuola normale maschile e femminile è annesso un corso elementare completo per le esercitazioni di tirocinio (L. 12 luglio 1896 art. 1). c) Scuote reggimentali. Presso ogni reggimento del R. Esercito e presso i corpi militari della R. Marina, Snri ° Istituite scuole militari, in cui si impartisce 1*in¬ segnamento elementare in due perìodi annuali della durata di cinque mesi ciascuno (L. 4 giugno 1 91 1 art. 54t6i). dJ ScuoU ‘«reerarie. Nelle carceri e negli stabili- — 233 — menti carcerari sono pure istituite scuole elementari per i detenuti ivi ricoverati (L. 4 giugno 1911 art. 6:). Parimenti sono istituite scuole elementari nei Rifor¬ matori governativi destinati al ricovero dei minori tra¬ viati, oziosi, o colpevoli di delitti (Reg. 14 luglio 1907 art. 31 e 89). e) Scuole elementari all'estero. Lo Stato istituisce e mantiene all’estero scuole elementari ordinate come le scuole elementari del Regno. (L. 18 die. 1910 art. 3 e 23). E) Mantenimento delle scuole. Abbiamo visto che l’insegnamento elementare è stato considerato, fino alla legge del 19n, come una funzione essenzialmente comunale. Pertanto l’onere finanziario del mantenimento delle scuole pubbliche elementari è stato, dalla nostra legi¬ slazione posto a carico dei comuni. Ma, abbiamo pure veduto, l’ingerenza dello Stato nella amministrazione delle scuole elementari, è an¬ data sempre crescendo fino a giungere, colla legge del 1911, ad una parziale avocazione della scuola allo Stato. Corrispondentemente a questa maggiore ingerenza sta¬ tuale, si è sviluppato il principio del concorso dello Stalo nella spesa della istruzione primaria. Così, mentre nella legge Casati, la istruzione primaria, figura compieta- mente a carico dei comuni, e di un aiuto dello Stato non si parla che come una semplice eventualità all’art. 345, colla legge 9 luglio 1876, la quale aumentò di un decimo gli stipendi degli insegnanti, Io Stato cominciò ad assumere su di sè l’onere dell’aumento, in una misu¬ ra limitatissima però, cioè rispetto ai maestri dei Comuni aventi meno di 1000 ab., nei quali la sovrimposta fon¬ diaria avesse ecceduto la misura massima consentita dalle leggi. — 234 — Solo colle leggi n agosto 1S86, 8 luglio 1904,1; luglio 1906 e finalmente colla legge 4 giugno 19n.11 concorso dello Stato, diventa di mano in mano pii importante, fino a concretarsi per le'scuole aramini^ra, dal Consiglio Provinciale Scolastico, non pio .1 ■ concorso, ma nella assunzione completa dell on ■- ■ ziario, mediante il concorso dei comuni. Allo stato attuale della legislazione, possono distinguere in tre categorie. de ji c a) Scuole a carico del comuni, col conco ""“'scuole a caric0 dello Stato, col concorso d.i » munì ; c) Scuole a carico dello Stato. ,ci: Come si vede, oggi, dopo la legge + 8^.^ à . non si può più dire che loneie ^ c . mentare, gravi essenzialmente sui. con J^° ^ come vedremo, la spesa per detta is ru - _ f! . sui comuni, è ancora oggi, e sara P er V apporto < periore a quella sopportata dallo Stato, 1 destinato fatalmente ad invertirsi, e 011 ^ su j pi. per la istruzione elementare, finirà col ca lancio dello Stato. ole delle Vediamo ora, brevemente, quali sono <-* :rG categorie dianzi accennate: I. Scuole a carico del comune col concorso dtlh ^ ^ Sono le scuole, che continuano, dopo la 9 11 ad essere amministrate dai comuni, i q uil >ono provvedere alle spese del loro mantenni ho Stato, concorre a tali spese sotto tre forni* concorso propri ameni e detto, di sussidio , di faedt^-' l€ a t credi/n credito . A) Concorsi dello Stato. a) Il concorso dello Stato riguarda, anzitutto gli aume?iti di stipeiidio ai maestri. Colla legge 11 aprile 1886, lo Stato fece un passo innanzi, in confronto della legge 9 luglio 1876, che, per la prima volta, stabili il principio del concorso e contribuì con una somma di tre milioni annui complessivamente, alla spesa ne¬ cessaria pei nuovi aumenti concessi. Ma il concorso riguardava la intera somma occor¬ rente, solo rispetto ai comuni con popolazione infe¬ riore ai 1000 abitanti, che eccedessero i limiti legali della sovrimposta fondiaria; per gli altri, il concorso era fissato in misura indeterminata, ma non poteva mai eccedere i due terzi della spesa portata per gli aumenti di stipendio. Un terzo concorso dello Stato nell’aumento degli stipendi, è quello stabilito dalla legge 8 luglio 1904, per la quale si aumentavano gli stipendi minimi legali e si poneva a carico totale dello Stato l’aumento me¬ desimo (art. 21). Questo concorso è dovuto a tutti i comuni indi¬ stintamente. Un quarto ed anche più notevole concorso ha sta¬ bilito infine la legge 4 luglio 1911 per la quale (art. 41) lo Stato si obbliga a rimborsare ai comuni 1 im¬ porto della spesa per il nuovo aumento di stipendio concesso dalla legge e la maggiore quota occorrente a causa dell’aumento medesimo, nella liquidazione dei nuovi aumenti sessennali. g) In secondo luogo lo Stato concorre alla spesa per la istituzione delle classi alternate. Ai maestri di queste classi, secondo 1 art. 6 della legge 8 luglio 1904, è dovuto un maggiore assegno pari ai due quinti dello stipendio; nel quale aumento lo Stato concorre in una misura proporzionale a quella, — 236 — con cui concorre nello stipendio (se, per esempio lo Stato concorre per un quinto dello stipendio, concor¬ rerà anche per un quinto dell 1 assegno). Inoltre, per Fart* 41 della legge 4 giugno 1911, è a carico totale dello Stato il maggiore assegno percepito dai maestri delle classi alternate, per effetto dcll'au- mento di stipendio (poiché come si è visto, rassegno per le classi alternate è proporzionale allo stipendio, cioè dei due quinti : esso cresce col crescere dello sti¬ pendio)* Infine ai maestri delle nuove classi alternate, creata in seguito ai riordinamento delle scuole rurali portato daìFart, 33 della legge del 19 ri, essendo dovuto un as¬ segno pari ai due quinti dello stipendio, questo assegno è posto totalmente a carico dello Stato. 7) In terzo luogo, lo Stato concorre al manteni¬ mento delle scuole facoltative di grado superiore di cui alTart. 1 della legge 8 luglio 1904. Da questa legge 11 concorso è stabilito nella misura fìssa di L, 15° per classe, e vi fu aggiunta dalla legge del 191 tutta. la somma occorrente per la classificazione di tali scuole. §1 In quarto luogo lo Stato concorre al manteni¬ mento delle Scuole serali e festive colla somma annua di L* i.700.000 destinata a concedere agli insegnanti un assegno non minore di L* 200 nè maggiore di I- 300 per le scuole serali, non minore di L. 100 nè mag¬ giore di L* 150 per le scuole festive (legge i 9 ° 4 > art - 12 e legge 1911, art. 63)* £) Ancora Io Stato concorre alla spesa por la costruzione dì edifici scolastici , quando questa noti superi le L. 100.000 per ogni comune, nella misura massima di un terzo della spesa totale (Legge 15 luglio igoà> art. 59 ) limitatamente ai comuni dell'Italia meridionale e delle isole* — 237 l) Infine lo Stato concorre alla spesa per la pen¬ sione dei maestri elementari, versando al Monte pen¬ sioni, una quota di contributo proporzionata al suo concorso nello stipendio. B) I sussidi. Lo Stato concorre alla spesa sostenuta dai comuni pel mantenimento delle scuole elementari anche nella forma del sussidio. La differenza tra concorso propria?nente detto e sus¬ sidio, sta essenzialmente in ciò, che il concorso costi¬ tuisce per lo Stato un obbligo determinato nella sua misura dalla legge e dai regolamenti, è quindi pei comuni un diritto; mentre il sussidio non è obbliga¬ torio per lo Stato e la sua misura è rimessa al criterio discrezionale dell’Amministrazione, dimodoché non esi¬ ste in materia di sussidi, nessun diritto dei comuni. I sussidi, che lo Stato concede per l’istruzione ele¬ mentare, si possono distinguere in due categorie : 0 Sussidi dati ai maestri direttamente, e 2 ) Sussidi dati ai comuni. L)ei primi diremo brevemente quando parleremo dello stato giuridico ed economico dei maestri. Ci limitiamo qui a parlare dei sussidi dati ai co¬ muni. Questi sussidi, possono essere concessi : a ) per il mantenimento di scuole elementari facoltative fL. 13 nov. 1859, art. 345; L. 15 luglio 1877, art. 13; Reg. 1908, art. 291; 292-293). I sussidi si concedono su deliberazione motiva¬ ta del Consiglio Provinciale Scolastico, e sono sog¬ getti alla condizione, che tali scuole si uniformino alle istruzioni impartite dal Ministero, o dalle autorità sco¬ lastiche, sia pei titoli dei loro insegnanti, sia per l’in- - 2 3 8 - segnamelo. I sussidi, che variano da un mimmo di L. loo, ad un massimo di L. 200, vanno a sgravio della spesa che il comune sopporta per la scuola. In pratica per lo più (ma ciò non è obbligatorio pel co¬ mune) sono destinati ad aumentare l’assegno del mae¬ stro preposto alla scuola sussidiata. Si è fatta questione se di tali sussidi possono usu¬ fruire anche i comuni, che, mantenendo scuole faco - tative di grado superiore, hanno diritto a norma del- l’art. 1 della legge 1904. ad un vero e proprio con- Noi crediamo, che il concorso, non escluda 1 sidio, trattandosi di due prestazioni di natura diversa dello Stato. » b) per l'arredamento ed il materiale delle scuole mentavi (L. 1859, art. 145-146; L. 1877, art. 13, L. 1 9 11 - art. 32; Reg. 1908, art. 291, 3 02 ' 3 ° 3 )- . Questi sussidi sono concessi su domanda dei co¬ muni, previo rapporto dell’Ispettore scolastico, e pre deliberazione del Consiglio Provinciale Scolastico, compagnati da un elenco degli oggetti da acquistar , e, se si tratta di acquisto di banchi, da un disegn tipo dei banchi. Il sussidio non può superare il terzo della spesa presunta, e non viene pagato, se non quando 1 Ispet tore scolastico abbia accertato che gli oggetti siano stati acquistati e destinati alle scuole. c) Sussidi per costruzione e miglioramento degli e fici scolastici (L. Casati, art. citato; L. 1877» art * l3 ’ Reg. 1908, art. 291, 294 a 302). Il sussidio è concesso su domanda dei comuni, previa deliberazione del Consiglio Provinciale Scola stico. L’ammontare del sussidio, non può superare 1 — 239 ~ terzo della spesa e non può in ogni caso eccedetele L. IOOGQ, Sono preferiti, nella erogazione dei sussidi» i comuni rurali agli urbani- (Reg- igoS t art. 295 e 299). Il comune decade dalla concessione del sussidio, se ) edifìcio non viene costruito nel termine di due anni dalla concessione stessa (art. 300). Di regola il sussidio non può cumularsi colla coti’ cessione di mutui di favore. Il sussidio è pagato solo dopo il collaudo dciredificio fatto dal comune (art; zgó). I comuni dell"Italia meridionale e delle isole, i quali beneficiano del concorso vero e proprio dello Stato nella spesa degli edifici, entro i limiti di un terzo a norma della legge 15 luglio 1906 art. 59» possono cumulare questo beneficio con quello del sussidio e con quello della concessione di mutui di favore ( Reg. 1908, art. 401). È Tunico caso di cumulo di tre benefici : sussidio, concorso, mutui di favore. d\ I comuni della Basilicata, godono inoltre di sus¬ sidi pel mantenimento di scuole obbligatorie. Questi sussidi riguardano i comuni» che in seguito alla abolizione della tassa sul bestiame, siano nella impossibilità di mantenere le scuole. II sussidio, che qui ha forse più carattere di con¬ corso, è continuativo e tende a risarcire questi co¬ muni della perdita derivante dal l'abolizione di quella tassa. C) Facilitazioni al credilo. Tali facilitazioni consìstono nella concessione di mutui dì favore. Questi mutui, sono concessi per la costruzione di edifici scolastici e per il loro miglioramento. Questa forma di concorso dello Stato per le spese per Tistruzione elementare, ha le sue origini nella — 2 |G legge 18 luglio 1878, che stabili una modesta somma annuale per concorrere al servizio dei prestiti fatti ai comuni a condizione di favore. La legge 8 luglio 1888, migliorò le condizioni dei mutui per i comuni più piccoli. Ma ambedue queste leggi, sia per Tesiguita delle facilitazioni, sia per la procedura complicata, a cui era subordinato il beneficio, non ottennero che scarsi ef¬ fetti pratici. In 20 anni, non sì accordarono che mu¬ tui per un complessa di 42 milioni. La legge successiva del 15 luglio 1 go0, stabili il concorso dello Stato a pagamento degli interessi nei limiti della somma di L. 50 000 annuali. 11 tasso deb V interesse a carico dei comuni, era fissato al 2 j r anche questa legge, ebbe effetti pratici relativamente scarsi ; in otto anni si concessero mutui per 22 milioni. La legislazione in questa materia ha avuto invece un impulso notevole, per effetto delle due leggi 1 5 ^ u " glio 1906 e 4 giugno iqii. La prima che provvede per i comuni dell'Italia meridionale e delle isole, consente, come abbiamo visto, dì cumulare ii beneficio del concorso, con quello del mutuo di favore, e riduce il tasso dell"interesse al 1 $ pei comuni aventi meno di 5000 ab. e albi Vs% P er gli altri. Questa legge ha avuti discreti effetti, perchè nei primi tre anni della sua applicazione, vennero, in base ad essa, concessi mutui per oltre 5 milioni. Ma radicalmente fu il problema affrontato e n * solto dalla legge 4 giugno igii. Essa autorizzò in¬ fatti la Cassa depositi e prestiti a concedere mutui destinati alla costruzione di edifici scolastici per la som¬ ma dì L. 240000000 in 12 anni, dal 1 gennaio 1911* in ragione di venti milioni annui (art. 24), — 241 — servizio degli interessi delle somme mutuate è a carico totale dello Stato; ai comuni non fa carico ^he i a sp esa p er l'ammortamento (art. 25). La durata del mutuo è di 50 anni al massimo (art, 2 4 tilt, cap,). La somma di venti milioni all'anno, viene ripar* tita per Decreto Reale, fra le varie provinole, tenuto conto della popolazione, delle particolari condizioni dei locali scolastici, e del numero delle scuole da isti» tuire (art. 26). Ì cr i comuni delFItalìa meridionale e delle isole, rimane in vigore anche la legge del 1906, e quindi il sussidio dello Stato si cumula col mutuo di favore a norma della legge 1911. IL Scuole a carica dello Stato col concorso del comune . Dopo la legge 4 giugno 1911, tutte le scuole che, per effetto dell’art. 14 della medesima, sono ammini¬ strate dal Consiglio provinciale scolastico, vengono ad essere praticamente a carico dello Stato; e dal punto di vista finanziario, il compito del comune si limita al pagamento d una somma fissa consolidata. Questa somma è determinata dall’art. 17 della legge 19 11 ’ 6 comprende: L 1 ammontare degli stipendi, degli aumenti sessen- nali e miglioramenti di carriera, delle retribuzioni, supplenze, gratificazioni, ed in genere, degli assegni ordinari dì qualunque natura al personale direttivo ed insegnante, inscritti nel bilancio comunelle degli unni 1910 e iqii (fra i due stanziamenti, viene prescelto quello maggiore). IL 1 ammontare delle quote dei contributi dovuti dal comune, per le scuole iscritte al Monte pensioni, stanziati In bilancio pel 1911. 16 TtOCCO, Elementi dì diritto &mminl$trat(Yo, — 2 4 ^ Inoltre spetta ai comuni di provvedere ai locali, al riscaldamento, airilluminazione, al materiale, ed al personale di servizio, , , Apparentemente, secondo la forma delle disposizio¬ ni della legge del 191*. l’onere dello stato nel mante¬ nimento delle scuole amministrate dal Consiglio lastìco, si limiterebbe ad una serie di contributi ce sono precisati daU’art. 20 della legge stessa, e cbe sono rappresentati : . * t°) dai concorsi stabiliti dalle leggi del 1 ^ 1904, e del 1906 ; . ,> 2 0 ) dalle spese per stipendi, assegni e Q u0 e contributo al Monte-pensioni, per tutte le mio\ e s€U ^' che dovessero essere istituite per 1 bisogni de a 1S zlone elementare e popolare, , « 3 fl ) dalie spese per gii aumenti di stipendi, m _ nìtà e quote di contributo al Monte-pensioni p dalla nuova legge, , 1 e Quindi Stato e comuni non sarebbero temi 1 a contributi da versarsi al Consiglio pro\ incia c lastico* É | c0 Ma, in realtà, il Consiglio provinciale sco * non è che un organo dello Stato; quindi è in rcal Stato a cui fa carico il provvedere alla istruzione' men tare; mentre ha carattere di contributo so c spesa addossata ai comuni* In altri termini, l’onere del comune è fisso, coi lidato; Toncre dello Stato, diventa incerto e varia _ Intanto è molto naturale, che tutti gli auinent^J spesa dovranno in avvenire essere sopportati Stato, Ma, anche rispetto ai concorsi delle leggi del I 9 ° 4 « e del 1906, l'onere dello Stato, per effetto stesso de L ° n solidamente del contributo comunale, diventa varia 1 t* — 243 — Osserva giustamente a questo proposito il De Fran¬ cesco, che, consolidati gli oneri dei comuni di cui al- 1 art. 17 della legge del 1911, mentre prima della con¬ solidazione, questi oneri erano variabili per effetto della maturazione dei decimi di stipendio di questo o di quel maestro, lo Stato, dovrà colmare la differenza fra 1 ammontare dei contributi consolidati dovuti dai co¬ muni all amministrazione provinciale scolastica, e ram¬ mentare variabile ogni anno degli stipendi effettivi spettanti ai maestri. E naturale però che questa differenza sarà meno sensibile di quanto si possa immaginare, poiché il fatto che ogni anno vi sono maestri, i quali vengono ad ac¬ quistare il diritto al sessennio, è controbilanciato, in certo modo, dall’altro che a maestri godenti di uno o più decimi, i quali cessano per qualsiasi ragione dal servizio, sono man mano, sostituiti maestri di nuova nomina, che non godono di alcun decimo. III. Scuole a carico dello Stato. Sono quelle istituite in virtù del i° comma dell’art. 64 della legge 15 luglio 1906, nelle frazioni o borgate delle provincie, alle quali la legge si riferisce, che han¬ no almeno 40 obbligati alla scuola. A. carico dello Stato, sono pure le scuole serali e festive, istituite dall’art. 12 della legge del 1904 e dal- 1 art. 69 della legge del 1906, che dovrebbero essere in tutto 500. Agli insegnanti preposti alle scuole serali, lo Stato corrisponde direttamente una retribuzione; mentre ai locali ed al materiale provvede il comune. — 244 — Sezione II. I Maestri. A) Considerazioni generali. Studiare la condizione giuridica dei maestri, è i! primo compito di chi si accinge ad analizzare, da! punto di vista giuridico, la condizione dei vari elementi, che costituiscono la istituzione della scuola. Questo studio della condizione giuridica dei mae¬ stri, deve tenere presenti le importanti innovazioni della legge 4 giugno 1911, la quale, come si è visto, ha distinto due ordini di scuole: quelle tuttora ammi¬ nistrate dai comuni e quelle, la cui animinìstrazione passa al Consiglio provinciale scolastico, Da tale distinzione nasce di necessità anche una distinzione fra i maestri, di cui taluni dipendono dai comuni, mentre altri dipendono dal Consìglio pro¬ vinciale scolastico. E poiché, come pur si è visto, il Consiglio provin¬ ciale scolastico è da considerare come un organo dello Stato, gli enti pubblici da cui ì maestri dipendono, son® °ggi i comuni e lo Stato. Il rapporto giuridico, di cui il maestro è soggette, piu essere dunque costituito o fra il comune ed d maestro, o fra lo Stato ed il maestro. Juesta diversità fra i soggetti del rapporto g'W 1 k< 1 importa anche talune diversità nella disciplina del rapporto stesso. bisogna convenire che si - -tratta ai m ar * e e che 11 rapporto giuridico, resta sostanziai' coni,,' ’ ® mico - tanto nel caso che i soggetti siano il ed i| ,1t 11 11 maestro > guanto nel caso che siano Io Stato tu 11 maestro. ' ° r qUeSta ^S^ne noi faremo una trattazione unì- 2 45 — tana del rapporto in questione, salvo ad avvertire volta per volta le differenze tra i due ordini di casi che abbiamo ora determinati, B) Nascita del rapporto giuridico fra i maestri e gii enti ammini¬ strativi (comune e Stato)* Il rapporto giuridico tra i maestri e gli enti che provvedono alla istruzione primaria, nasce da un aito di nomina , Dobbiamo adunque studiare: I. Quale sono le condizioni soggettive generali per la nomina, ossia quali requisiti debbono avere le per¬ sone per essere nominate alTuffido d* insegnante in una scuola pubblica elementare. II, Come si provvede alla scelta delle persone da nominare. E, poiché il mezzo con cui si provvede nor¬ malmente alla scelta è il concorso, tratteremo parti¬ colarmente dei concorsi. Ili, Diremo infine della forma deiratto di nomina in se considerato, I, Requisiti g en e rati per la no m in a de ì m ar¬ sir?. I requisiti occorrenti per la nomina in una scuola pubblica elementare sono: (art. r a 4 L. 21 ott. 1903), a) il titolo di legate abilitazione. Questo titolo si consegue per esame, a norma della legge 12 luglio 1896 integrata, in questa parte dal Re¬ golamento legislativo sugli esami del 1904, Il diploma di abilitazione è conferito agli allievi ed alle allieve delle scuole normali, che alla fine del III corso abbiano su- perato Tesarne di licenza. Soltanto i candidati provenienti da scuola privata o paterna, non possono ottenere il diploma se non do¬ po un biennio di tirocinio pratico, dal conseguimento della licenza. Il diploma di abilitazione si consegue anche* per la legge 21 luglio 1911, dai giovani, che abbiano superato Tesarne di licenza nei corsi magistrali annessi ai gin¬ nasi. La durata di tali corsi è biennale e per essere am¬ messi al I anno è richiesta la licenza ginnasiale. Eccezionalmente, il titolo di abilitazione non e ri« chiesto per coloro, che insegnano in scuole non clas¬ sificate, ma solo nel caso che manchino aspiranti pa¬ tentati e la persona sia giudicata idonea dal R-- lspec tore: b) Vattestato dì moralità riguardante 1 ultimo tm, nio, e che viene rilasciato dal Sindaco, sentita la Giuri ta municipale. Qualora il Sindaco rifiuti di rilasciare l'attestato, provvede su ricorso, la Giunta P. A- c) Vetà non inferiore ai 17 anni per le maestre, cl ai iS anni per i maestri. II* Se et la de ila fi e rs o n a da nominar €. La rege ^ generale è che alla nomina del personale insegnarsi provvede mediante concorso (art. 4 L> 21 ottobre I{ ?°3 ■ Qualunque nomina fatta senza concorso è provu soria e non può avere durata maggiore dell anno sco 1 astino, pel quale fu necessario, in via eccezionale t provvedere. Questi casi eccezionali, in cui non sì può procedere ad una nomina mediante concorso, e si fa luogo ad una nomina provvisoria senza concorso, si danno indie seguenti ipotesi: a ì quando si verifichi una vacanza dopo la scadenza h i termine per fare il concorso, o durante Tanno sc0 ' lastico. A meno che sia possibile di provvedere iti base Ila graduatoria di un concorso eventualmente bandito Per quell’anno, si provvede con nomina provvisoria: -') quando il concorso bandito abbia avuto esito sfa- — 2 47 vorevole, quando cioè nessun concorrente si sia pre¬ sentato o sia stato dichiarato eleggibile; c) quando il comune rifiuti dì nominare l'insegnante, e l'autorità scolastica non abbia bandito il concorso invece del comune (Reg. igoS art. 47, 153. 154V All*infuori di questi casi la nomina è definitiva e deve avere luogo per concorso. Solo in via transitoria le leggi recenti, che hanno provveduto alla sistemazione del personale insegnante, hanno ammessa la possibilità di nomina definitiva senza concorso. Accenniamo brevemente: a) per Tart. 23 della legge 19 febbraio 1903 acqui¬ stavano la nomina definitiva coloro, che erano stati assunti in ufficio col possesso dei titoli legali, ed ave¬ vano insegnato lodevolmente per tre anni, o almeno per due anni, se avevano per le leggi antecedenti acqui* stato il diritto alla conferma sessennale : ò) per Tart. unico della L. 14 luglio 1907, i mae¬ stri provvisori, supplenti, assistenti, sottomaestrì, che avessero prestato servizio come effettivi nelle classi sprovviste di titolari, acquistavano diritto alla nomina definitiva : c) per la legge it febbraio 1909, completata dal- Tart, 99 della legge 1911, tutti i maestri che si trovas¬ sero comunque nominati per provvedimento deU'auto- rità comunale, prima del 31 dicembre 1910, hanno diritto alla nomina definitiva, man mano che si rendono vacanti i posti, purché la loro nomina a maestri sia stata fatta comunque in base a concorso. La procedura del concorso, consta di tre stadi : a) bando di concorso , 11 concorso è bandito mediante avviso o dal comune (per le scuole da esso am¬ ministrate}, o dal consiglio scolastico (per le scuole passate alla sua amministrazione). — 248 — Il termine per bandire il concorso per i posti va¬ canti nelle scuole amministrate dai comuni, è fissato dalla legge (art. 5 L. 1903) al 15 giugno; scaduto questo termine, senza che il comune abbia provveduto, vi si sostituisce il Consiglio scolastico. Per i posti vacanti nelle scuole amministrate dal Consiglio pro¬ vinciale, non vi è un termine legale; ma s’intende che deve il concorso essere bandito in tempo perchè la nomina avvenga prima dell’inizio dell’anno scola¬ stico. Il Regol. 6 aprile 1913 art. 2 stabilisce che il concorso debba essere bandito dal Consiglio scolastico nelle sua sessione ordinaria. Il concorso è per titoli; soltanto i comuni che cor¬ rispondono ai maestri uno stipendio superiore di un terzo al minimo legale ed abbiano un regolamento sulla nomina e la carriera dei maestri, approvato dal Consiglio scolastico, possono bandire il concorso anche per esami. I concorsi sono banditi per le scuole amministrate dai comuni, secondo il grado d’insegnamento e non secondo la classe a cui i vincitori sono destinati. (Reg- 6 aprile 1913 sullo stato giuridico dei maestri comu¬ nali art. 6). I concorsi invece banditi dal Consiglio scolastico per le scuole da esso dipendenti, sono indetti per posti di maestri rurali, cioè per quei posti che costituiscono il primo gradino della carriera. ( Reg. 6 aprile 1913 sullo stato giuridico dei maestri dipendenti dai Consi¬ gli scolastici art. 2). Nel bando di concorso sono indicati i documenti, che 1 aspirante deve presentare, il termine entro cui le do¬ mande ed i titoli devono essere presentati, che è ii 3 1 luglio (Regolamenti 1913 art. 8 e 6). Se il concorso è bandito dal Consiglio scolastico posteriormente al ter- — 249 “ mine del 15 giugno, sia che si tratti di concorso ban* dito in sostituzione del connine* sia che si tratti di concorso bandito per le scuole amministrate dal Con¬ siglio stesso, deve ritenersi che, per analogia a quanto stabilisce i’arL 129, il termine sia di 45 giorni da! ban* do di concorso (j), b) Ammissione ai concorso . Sono ammessi al con* corso tutti coloro che abbiano i requisiti generali, È vietata ogni restrizione salvochè riguardo al sesso. Infatti ai concorsi per le scuole femminili e miste possono partecipare solo le maestre e a quelli per le scuole maschili superiori, solo I maestri, salvo che con esplicita dichiarazione contenuta nel bando non siano ammesse anche le maestre. Per essere ammessi al concorso occorre presentare domanda in carta bollata da 1^* o.óo, accompagnata dai documenti richiesti. (Reg. 1913 art. io e 8). Sono ammessi al concorso tutti coloro che ne hanno fatta domanda e che abbiano i requisiti voluti. Pos¬ sono però essere esclusi dal concorso, malgrado che posseggano i requisiti richiesti, coloro i quali: a ) siano stati dispensati dal servizio per inettitudine didattica soppravvenuta in seguito ad infermità, a meno che non si dimostri la cessazione della causa per cui fu pronunciata la dispensa (Reg, 1913 art. 604! ò) siano stati licenziati per ragioni disciplinari, con esclusione dai concorsi per un periodo determinato di tempo o per sempre (L. 2 1 ottobre 1903 art. 17). c) siano stati condannati per alcuno dei reati pre¬ visti dalTart. 375 della legge Casati, e siano stati per¬ ciò interdetti dall 1 esercì zìo del magistero. to ' Eccezionalmente può la graduatoria servire anche per la nomina ad altri posti in un so caso, munì per le scuole da essi amministrate,^ e ' 0I1 ° lersi della graduatoria, per provvedere ai P :,s * rendano disponibili durante Panno per il qua e sia _ indetto il concorso; nel bando di concorso d corna ha facoltà di prolungare ad un biennio la durata ^ efficacia della graduatoria, (art, 3 L. i 9 ° 3 ) La nomina fatta dai Consigli comunali de ■ sere approvata dal Consiglio scolastico (art. ^ * _ Si è discusso se la competenza del Consig w lastico fosse di merito o di semplice legittimità. zione quarta dei Consiglio diStato decise che i del Consiglio provinciale dovesse estendersi ai ^ ^ merito. Questa interpretazione passò nell art. *5* ^ Regolamento generale del 190S. Sorsero P erQ sulla correttezza di questa soluzione e quindi s ^ legittimità deir art, 151 del Regolamento. In & ttL del 1903 si limita a dire che l’atto di nonlE ^ deve essere approvato dal Consiglio scolastico, aggiunge che questo c deve esaminare i verbali commissione esaminatrice ed i reclami degli interessati, ed assicurarsi che tutte le norme delle leggi e dei rego¬ lamenti siano state osservate » Il che importa evidente mente un esame di legittimità e non di merito, resto anche la natura dell'atto per cui è richiesta I a P prov azione, esclude la possibilità dì un giudizio di mLrìto, giacché sì tratta di nomina in seguito a con- TSO> giudicato da apposita Commissione tecnica, a < ut — ^53 non pare conveniente possa sostituirsi il Consiglio provinciale scolastico, E precisamente in questo senso si è pronunciata di recente la legge del e q i i che all'art. 46 stabilisce non essere il giudizio della commissione nella valutazione dei titoli soggetto a sindacato di merito. L'art. 41 del Regolamento sullo stato giuridico dei maestri del 1913 riconosce pertanto esplicitamente che il giudizio del Consiglio scolastico è di sola legittimità. Il Consiglio scolastico, pertanto, non ha altra fa¬ coltà che quella di approvare o di annullare la nomina, ma non può modificare la medesima e procedere ad mia nuova nomina. Vi sono però casi in cui, in luogo del Consiglio comunale, provvede alla nomina il Consiglio scola¬ stico, anche per i maestri delle scuole amministrate dai comuni : si ha allora una nòmina d J ufficio. Sì procede alla nomina d'ufficio nei seguenti casi : a) quando sia scaduto il termine del 15 settem¬ bre, entro il quale il Consiglio comunale può prov¬ vedere alla nomina, (art, 7 L, 1903), sia per fatto della commissione giudicatrice, che abbia esauriti i suoi la¬ vori dopo il 15 settembre, sia per fatto del comune. £| quando in caso di rinuncia dell’eletto, il Con¬ siglio comunale abbia mancato di provvedere alla no¬ mina di altro vincitore del concorso (Regolarli* 1913 art, 40), B) Invece fa nomina fatta dal Consiglio provincia¬ le scolastico, per le scuole da esso amministrate, ha ef¬ ficacia senza che occorra alcuna approvazione di altra autorità* — 254 — C) Contenuta del rapporto giuridico tra i maestri e gu enti am¬ ministrativi. § x. Diritti dei maestri e corrispondenti obbli¬ ghi dell' amministrazione- Con la nomina sorge il rapporto giuridico fra il maestro e l’amministrazione pubblica, tappo mito, come ogni altro rapporto grandmo, da ^ ciascuno dei due soggetti del rapporto, il maestro e l’amministrazione, ha diritti, » cui cornspon fara d. veri dall’altra parte, e doveri, a cu, corrispondono "“'per studiare il contenuto del rapporto noi potrem¬ mo indifferentemente metterci dal i»-J^ maestro o dell’amministrazione ; . rumi ^ gli stessi, perchè tutto ciò che e per 1 arami . diritto, è per il raaesto dovere, e tutto ciò eh per il maestro dovere, è per Parami nitrazione dtr Cosi p. e. il diritto dei maestri allo stipendi ^ va il suo termine corrispondente nel dover. _ mmistrazione di corrisponderlo, ed il diri ° ^ ministrazione di ottenere la prestazione de se parte dei maestri, trova il suo termine cornsp nell'obbligo dei maestri di prestare la loro at i favore dell'amministrazione. . , « Noi studieremo, pertanto, anzitutto i diritti m aestri , a cui corrispondono altrettanti doveri dell am¬ ministrazione e, poi, ì diritti dell’amministrazione, c cui corrispondono altrettanti obblighi dei maest A) Diritti dei maestri. I. Diritto at posto. I maestri elementari si debbono classificare fra gli impiegati semi-inamovibili, perche — 255 — essi, pur non avendo un vero e proprio diritto al po¬ sto, hanno però garanzie tali, che tutelano la loro per¬ manenza in servizio, così da avvicinare 3 a loro posi' zione a quella degli impiegati veramente inamovibili. Sotto il punto di vista del diritto al posto, si deb¬ bono distinguere i maestri con nomi na de fin i ti va, dai maestri con nomina provvisoria. I maestri con nomina provvisoria restano in ser* vìzio solo fino al termine deiranno scolastico perii quale furono nominati; ma noi sappiamo che la nomina prov¬ visoria costituisce una eccezione, la quale ha luogo sol quando non sia possibile provvedere mediante con¬ corso. Di regola invece abbiamo visto che la nomina av¬ viene mediante concorso* ed in questo caso essai' de¬ finitiva. In fatti la nomina in seguito a concorso ha luogo per un triennio di prova * scaduto il quale essa acquista carattere di stabilità .art. io L. 21 ott, 1903}. L'anno di prova è sempre Tanno scolastico* non quello civile o solare. Durante il triennio di prova* occorre die il maestro abbia prestato servizio effettivo. II tempo* durante il quale non si prestò servizio per causa di malattìa o per altro legìttimo impedi¬ mento, vale come effettivo servizio* purché non superi nel triennio ì sei mesi. Anche in questo caso occorro¬ no perciò almeno due anni e mezzo di effettivo servizio, Invece non vale come servizio il tempo passato in aspettativa per cause diverse da quelle di salute ed il tempo, passato fuori di servizio per sospensione *Reg 1913 art. 40 e 48). Non importa che il servizio sia prestato nella stessa scuola o in scuole della stessa natura (Consìglio di Stato IV Sez. 7 giugno 1907 in Massimario della giu- risprudenza sulle leggi intorno alla istruzione primaria n. 526 ). Quando il servizio prestato nel triennio non sia sufficiente a termini del regolamento, il diritto, alla stabilità non si acquista, e il maestro può senz’altro essere licenziato, senza che concorrano le condizioni volute dalla legge per coloro che hanno compiuto 1 triennio di servizio. Ma se il triennio di servizio sia incompiuto perche la nomina avvenne ad anno scolastico già iniziato, non si potrà dire compiuto il triennio di prova colla fine del terzo anno scolastico, e la nomina dovrà essere prolugata per il tempo necessario a compiere il trien nio di prova. Egualmente, se scorso il termine il maestro, c non ha compiuto il servizio minimo richiesto durante il medesimo, viene mantenuto in ufficio e compie 1 triennio di servizio effettivo, egli acquista la stabilita. La stabilità, dopo la fine del triennio di servizio, si acquista di pieno diritto , cioè senza bisogno di alcuna dichiarazione o deliberazione. Tuttavia, può il comune impedire l’acquisto de a stabilità, quando il maestro abbia data cattiva prova di sè durante il triennio, ma solo in seguito a parere conforme del R. Provveditore. Per mettere il comune in condizione di giudicare della prova fatta dal maestro, il Regolamento sullo stato giuridico dei maestri dipendenti dai comuni pre¬ scrive (art. 49) che entro il mese di marzo dell anno in cui scade il triennio, il Provveditore, comunica al comune il suo parere sulla prova fatta dall’insegnante. Quando il parere sia sfavorevole, il Consiglio co¬ munale, prima della scadenza del triennio, può delibe¬ rare il licenziamento, e questa deliberazione deve es- — 2 hi — sere notificata al maestro non piu tardi del 14 aprile a mezzo d’un usciere o d'un messo comunale. L originale dell atto di notifica deve essere tras* messo al Presidente del consiglio scolastico (Regolarci, art. 30). SI atende che se invece il parere del Provveditore è favorevole al maestro, il comune non ha possibilità di licenziamento e colla fine del triennio 3 *insegnante acquista la stabilità. II giudìzio del Provveditore è un giudizio, in cui si esplica il suo potere discrezionale in linea tecnica e quindi non soggetto a sindacato dal punto di vista tecnico, nè da parte de] Consiglio scolastico nè da parte del Ministero. Per [ maestri delle scuole dipendenti dal Consiglio scolastico, i’art 49 della L. 1911, stabilisce che il li¬ cenziamento ha luogo per deliberazione del Consìglio scolastico. Nasce qui il dubbio se ai maestri dipendenti dal Consiglio scolastico, siano conservate le garanzie con¬ cesse dalla legge pei maestri dipendenti dai cornimi ; e se quindi occorra per questo licenziamento il parere favorevole del R. Provveditore, P da ritenere che la legge abbia inteso di conglo¬ bare nella deliberazione del Consiglio tutte le garanzie, ed e naturale che ciò sia avvenuto, considerando la posizione del Consiglio scolastico stesso, di cui è pre¬ sidente il R. Provveditore. Questa è la soluzione adottata dal Reg. del 1913 sitilo stato giuridico dei maestri dipendenti dal Consiglio scolastico, il quale (art. 4i e 42) stabilisce che il licen¬ ziamento ha luogo per deliberazione de! Consìglio sco¬ lastico, previo parere deiriapettore e proposta della Deputazione scolastica. ROCCO, Eternarti dt diritto ammfniitrattvù. 17 — 258 — Il triennio di prova deve essere compiuto nello stes- so comune, salvo il caso di trasferimento, come vedrò 0,0 Acquistata la stabilità, il maestro non acqui*» P* questo un pieno diritto al posto, cioè non acqutsta 1 » LvibUità nel senso proprio della P^. Aoq.« una semi-inamovibilita : e quindi non p ^ speso nè rimosso se non per cause espressan Ite dalla legge e dai regolamenti, e ^agaranzia d’un giudizio disciplinare. Ma organo da j «mudare l’allontanamento temporaneo ° defi servizio è lo stesso da cui dipende il per i maestri dei comuni che conservano mae . zione delle scuole, il Consiglio comunale, e pe^ stri dipendenti dal Consiglio scolastico, stesso o la sua Deputazione. ri . Tuttavia, sotto certi rispetti e precisam ^ guardi del licenziamento per ragioni 1SC1 P ’ semi-inamovibilità dei maestri, si avvicin J inamovibilità, inquantochè per maes ri ^ dai comuni, essa deve essere pronunciata a scolastico e non dal Consiglio comunale a cui P solo l’iniziativa del procedimento. Ma di ciò meglio in seguito. II. Diritto allo stipendio. Riguardo alla misura stipendio, si deve fare una profonda distinzione ra i maestri delle scuole amministrate dai comuni, e que delle scuole amministrate dal Consiglio scolastico. Per i maestri delle prime (scuole amministrate dai comuni), il criterio per la determinazione dello pendio, dipende dalla scuola in cui il maestro insegna, o in altri termini, la natura della scuola ed il luogo, cui la scuola si trova, determinano lo stipendio e 1 o octrn /■'Via -- 1 - — 3 J ^ ^ _ Invece, per i maestri delle scuole amministrate dal Consiglio scolastico,, esiste un vero e proprio -nwl& x e Lo stipendio del maestro dipende dal posto che egli ha nel ruolo, ed è indipendente dalla scuola, in cui insegna. Il posto di ciascun maestro nel ruolo, alla sua volta, dipende da due criteri: quello dell anzianità e quello del merito, in virtù dei quali il maestro viene Iscritto ab l’atto di nomina nella prima classe del ruolo, ed è pro¬ mosso successivamente alle classi superiori per anzia¬ nità congiunta al lodevole servizio, A) Maestri dipendenti dai comuni, Lo sti¬ pendio di questi maestri non è determinato dalla leg¬ ge in una misura fissa. La legge, cioè, rimette ai comuni la determinazione dello stipendio, ma stabilisce un minimo legale, al disotto di cui ì Comuni non possono andare. Questo minimo legale è commisurato all'importanza della scuola, e quindi dipende dalla classificazione che la legge fa delle scuole. Noi abbiamo veduto come queste sono classificate. Vediamo ora per ciascuna scuola classificata quale sia la misura dello stipendio minimo, compresi tutti gli aumenti portati dalle varie leggi in materia, ultima delle quali la legge 4 giugno 1911, Ecco gli stipendi minimi: semole urbane maschili e miste di I classe , . . . I 1 ,001 1 t 1550 r 1400 1J40 V 1500 .i, / USO (I» * tt » m » semole urbane femminili di I classe. • II * III [200 II4O (*) tìh stipendi di 1700 e di 1500, sono dovuti ai maestri delle scuole rurali maschili e miste dì I dasse _ & » » $ Il s * femminili di I classe * >i & » * 11 s » » u » III » II 0 O 1150 I 100 1050 [OOO Un minimo di stipendio è però stabilito anche per i maestri di scuole non classificate in I- tioo e 5 °° (dal i gennaio 1912) rispettivamente per gli inseg delle scuole obbligatorie non classiiicate e per que \ delle scuole facoltative* - Una misura diversa di stipendio è anche sta 1 per gli insegnanti delle scuole classificate aper a P sei mesi soltanto e per i sotto maestri e le sotto nv stre: i primi hanno uno stipendio minimo inferiore ai un quarto agli stipendi normali stabiliti dal a egg (art, 19 legge 1904); gli stipendi dei sottomaestn sono invece, uguali alla metà di quelli che spettano ai (art. 341 legge 1859). Lo stipendio, nella misura suindicata, rappi il corrispettivo delFopera prestata nei dkci mes durata delle lezioni; conseguentemente il maestro, ch cessa dall'ufficio durante Tanno, ha diritto a tanti de¬ cimi dello stipendio annuale, quanti sono i mesl servizio effettivo, E con la stessa norma è rego da la misura dello stipendio dovuto ai maestri delle seno e. che sono aperte per una parte dell 1 anno, a coloro i Q ua * sostituiscono i maestri, che cessano dall’ufficio, ed ag t eredi o altri successori dei maestri morti nel corso delTanno (art, 247 Regolamento), , V*" ■■ T f - --- t- t . , Gii stipendi non possono mai essere inferma d HHHH — 261 — minimo legale, nonostante qualunque rinunzia in con¬ trario (Regol. art. 242) e non posson essere diminuiti, anche se per effetto di mutamento di classificazione, le scuole d’un comune, passano ad una classe inferiore. I maestri, cioè, godono lo stipendio che avevano prima (Regolam. 240). B) Per i maestri dipendenti dal Consiglio scolastico, invece, esiste un ruolo provinciale, di¬ viso in classi, corrispondenti alla classificazione delle scuole nei comuni che ne conservano l’amministra¬ zione. In altri termini, la successione degli stipendi nel ruolo provinciale è data dalla graduazione degli sti¬ pendi dipendente dalla classificazione delle scuole. Gli stipendi assegnati a ciascuna classe nel ruolo provin¬ ciale corrispondono agli stipendi minimi delle varie scuole classificate. Vi sono tre ruoli provinciali: uno per le scuole maschili, uno per le miste, e uno per le femminili, in ciascuno dei quali i posti son divisi in sei classi, cor¬ rispondenti alla classificazione delle scuole in urbane di i a , i A e 3 a classe, e rurali di i\ 2* e 3* classe (Reg. 1914 art. 48). Ciascun maestro è pertanto assegnato ad una classe del ruolo; ma questo non significa che egli presti ne¬ cessariamente servizio in una scuola corrispondente alla sua classe. Di regola evidentemente questo av¬ verrà, ma per esigenze di servizio potrebbe anche ac¬ cadere diversamente. Per l’art. 47 infatti della legge 1911, l’assegna¬ zione dell’insegnante nelle scuole è fatta bensì secondo l’ordine della graduatoria, ma tenendo conto delle esigenze della scuola, e dei desideri dei comuni e degli stessi maestri. 2 6 2 - Quindi un maestro di scuola urbana può anche essere assegnato ad una scuola rurale, se egli prefe risce, malgrado la promozione, di rimanere nella scuola dove si trova. In questa maniera, la carriera del maestro, non dipende più necessariamente dalla residenza (Reg. 1 9 1 o art. 48). . Il maestro è assunto in servizio con lo stipendi corrispondente all’ultima classe del ruolo, e niec successive promozioni, passa nelle classi superion, c i maggiori stipendi ad esse assegnati. Pagamento degli stipendi, d) Ai maestri delle sci amministrate dai comuni gli stipendi sono, .paga rate mensili o bimestrali, secondo che stabiliscono e amministrazioni comunali, al netto della ritenuta per a pensione e dell’imposta di ricchezza mobile, a n dell’esattore comunale o consorziale. La legge ha varie disposizioni per garantire ai maestri il puntuale pagamento degli stipendi. Anzitutto, l’esattore comunale ha obbligo di pa gare, anche in mancanza di fondi in cassa (L. 26 mar zo 1893). In secondo luogo, se il comune ritardi di emettere il mandato, il maestro può, decorsi dieci giorni dalla scadenza dello stipendio, rivolgersi, con reclamo m carta libera, alla Giunta provinciale amministrativa, che deve emettere senz’altro, d’ufficio, il relativo mandato (Testo unico del 1903 art. 28). L’esattore de\e pa gare nonostante l’opposizione del comune : e se ri tarda, la multa del 4 °/ 0 , in cui incorre, va a vantag¬ gio dell’insegnante. ò) Ai maestri delle scuole amministrate dai Con¬ sigli scolastici lo stipendio è pagato dalla delegazione del tesoro a mesi maturati, con le norme del regola- — — mento di contabilità per gli impiegati dello Stato (Reg, 1 0 agosto 1913 n. 930 art. 41 e 42). Decorrenza degli stipendi. Lo stipendio decorre dal- Tassunzione in servizio, a meno che non sì tratti di maestri nominati per concorso, la cui nomina sia stata ritardata per colpa del comune, nel quel caso la giu* risprudenza ha ritenuto che lo stipendio decorre, in ogni modo, dall*inizio dell'anno scolastico (cfr. Giuri* sprudenza dei corpi consultivi ecc*> numeri 724-735). III. Diritto alle competenze accessorie. Chiamiamo ge¬ nericamente competenze accessorie tutti quei van¬ taggi economici, che sono assegnati al maestro, in piu del suo stipendio. Tali vantaggi possono assumere un duplice ca¬ rattere. Possono essere, anzitutto, ìndenn ita, cioè assegni supplementari difetti a risarcire il maestro di disagi sofferti o di altri guadagni venuti meno: Possono, poi, essere compensi supplementari per 11 lavoro maggiore o speciale compiuto dal maestro. Possono, ancora, essere premi per i risultati ot¬ tenuti e le benemerenze acquistate. i°) Le indennità, che vengono assegnate ai maestri sono: a) rindennità di disagiata residenza, che spetta ai maestri dei comuni appartenenti alle Provincie del* ritalia centrale, meridionale e insulare considerati dalla L. 15 luglio 1906 n. 383. L’indennità non può essere superiore a lire ioo, e si concede dal Ministero, su con¬ forme parere della Commissione centrale pel Mezzo¬ giorno; ò) rindennità in luogo di pensione, che si con¬ cede ai maestri, i quali lasciano il servizio senza di¬ ritto a pensione, 0 per inidoneità, o per licenziaménto — 2Ó 4 — a causa di inettitudine pedagogica, o per nomina nelle Scuole medie (art. 20 T. U. sulle pensioni del 1913)- Occorrono almeno io anni di servizio. L indennità è pari ai due terzi del capitale accumulatosi presso il Monte Pensioni. Se l’insegnante muore, senza aver compiuto gli anni di servizio necessari per la pensione, l’indennità spetta alla vedova, ma nella misura della metà di quella che sarebbe spettata al marito. Man¬ cando la vedova, l’indennità è devoluta agli orfani. 2 0 ) Compensi suppleìnentam spettano: a) agli insegnanti di classi alternate, di classi cioè affidate ad uno stesso maestro, ma con orario di¬ viso e separato. Questo compenso è di due quinti dello stipendio stabilito dalla legge o dal comune per la classe in più affidata all’insegnante (L. 8 luglio 1904 art. 6), a meno che si tratti di classi alternate istituite per riordinare, a termini dell’art. 33 della legge del 1911, le Scuole rurali obbligatorie con più classi riu¬ nite sotto un solo maestro, nel qual caso il compenso è stabilito nella somma fissa di lire 300 (L. 19 11 art. 39): b ) agli insegnanti delle scuole serali e festive per adulti analfabeti; compensi non minori di 200 lire nè maggiori di 300, che vengono concessi ai maestri, i quali abbiano lodevolmente insegnato in scuole serali , e non minori di 100, nè maggiori di 150, concessi ai maestri, che abbiano insegnato in scuole festive (L. 1904 art. 12; L. 1906 art. 69; L. 1911, art. 63): c) ai maestri, che hanno tenuto insegnamenti spe¬ ciali (agraria, lavoro manuale, disegno, canto, dattilo- grafia, lingue straniere ecc.). Questi compensi vengono concessi dal Ministero ai maestri dei comuni del Mez¬ zogiorno e delle isole su parere della Commissione centrale pel Mezzogiorno: — — 2Ó5 — ^ ai membri delle Commissioni per Tesarne di ma* turita, a titolo di propine, mediante devoluzione della terza parte della tassa di lire 15 pagata da cia¬ scun candidato, la quale va divisa in parte uguali fra 1 membri stessi. Ai commissari che si recono fuori della loro residenza ufficiale spetta anche una diaria di lire otto e il rimborso del viaggio in 2* classe* 3 °) Infine, possono essere assegnati ai maestri premi di vario genere: a ) maestri dei comuni considerati dalla legge del 1906, in cui la percentuale degli analfabeti appa¬ rirà dai dati delle statistiche ufficiali in più rapido decrescimento, sono concessi premi sui fondi ammini¬ strati dalla Commissione Centrale pel Mezzogiorno (art. 75 L. 1906): £) Ai maestri più benemeriti possono essere con¬ cessi assegni dì benemerenza, di lire 250 Tuno, in numero di otto alTanno, quattro pei maestri e quat¬ tro per le maestre; e pensioni maurizia-ne di lire 250 annue, in numero di quattro* Per ottenere ras¬ segno o la pensione, occorre un servizio effettivo di almeno 30 anni nelle scuole elementari pubbliche, condotta incensurata, aver meritato favorevoli atte¬ stazioni del valore didattico, ed essere in attività di servizio al momento della proposta dell'assegno o della pensione, IV* Diritto alla pensione * La pensione, per gli in¬ segnanti elementari, ha carattere, più che di un supplemento di stipendio, di una rendita assicurata mediante versamenti degli stessi maestri, dei comuni e dello Stato, al Monte pensioni per ì maestri elemen¬ tari. Il Monte pensioni è un istituto, amministrato dalla Cassa depositi e prestiti, che ha appunto per iscopo — 200 — firn s:i 1 tutti : zr. HM dì raccogliere tali contributi, per costituire un fondo atto al pagamento delle pensioni (testo unico 2 g Tato Tom delle leggi sulla Cassa depositi e prestito. L’iscrizione dei maestri al Monte pensiom e * il maestro abbia diritto alla pensione «=• “SÌ che abbia versato ». Mon« mente una percentuale pari al 5 „ effettivo, per la durata di almeno 10^ _ serv | z i 9 ?o) che abbia compiuto almeno -0 L s ja di- nelle Scuole pubblici., elementari, ovvero eh. sta ^ venuto, anche prima dei z 5 ^ ablle a per ferite riportate a causa del serviz i A » di quel che vale per gli impiega* j* 25 anni di servizio il maestro acqmsta ^ 9 ^ sione, indipendentemente dal concorso • ■ stanze (malattia, età avanzata. »Uon~ » “ V vizio per fatto dell'ammimstraziona). C p ^ punto dalla diversa natura della pensi on gem _ che è veramente una rendita assicurata e pi ice supplemento di stipendio. de ll a Misura delta pensione. Quanto alla _ le . pensione bisogna distinguere: la pensione n dovuta ai maestri che hanno compiuto 1 -5 ‘ . gef _ servizio, e che si calcola in ragione degli unn e vizio; e la pensione privilegiata, dovuta ai ^ stri, i quali siano resi inabili al lavoro per c servìzio, e che è senz altro uguale ai due tt. ^ stipendio dell’ultimo anno dì servizio, qualunque ^ il numero degli anni dì servizio ^testo unico ar numero degù anni ui ^ La pensione normale è proporzionale i ) 1 pendi goduti dall 1 insegnante durante la sua carne ^ 2 U ) all'età delTinsegnante: 3 0 ) agli anni di servizi ma. prestati. Essa sì calcola mediante apposite tabelle al¬ legate al testo unico, in cui è stabilito il coefficiente della pensione (cioè il valore della pensione per ogni lira di stipendio) valevole per ciascuna età e per cia¬ scun anno di servizio dopo i 25. Vi è un minimo di pensione: la quale pertanto non può essere inferiore a lire 300, quando il servizio sia di 23-28 anni: a lire 350, quando sia di 2S-30; a lire 400, quando sia di più di 30 e, comunque, quando gli insegnanti hanno raggiunto i 60 anni di età. Vi è poi anche un massimo, in quanto la pensione non può essere maggiore della media del miglior triennio di stipendio goduto dall*insegnante {art, ibi. Liquidastenc della pensione . La pensione è liquidata dal Consìglio permanente di amministrazione del Monte presso la Cassa depositi e prestiti, a cui le domande sono rivolte per il tramite del Consiglio provinciale scolastico, Neirintervallo di tempo necessario alla liquidazione può il Monte accordare un acconto men¬ sile, non eccedente i due terzi deirammontare della pensione presunta. La liquidazione fatta dal Consiglio è provvisoria, e non diviene definitiva, se non quando la parte inte¬ ressata l'abbia accettata o abbia fatto trascorrere il ter¬ mine utile per il ricorso alla Corte dei Comi \go giorni 1 o vi sia stato ricorso e la Corte abbia confermato la liquidazione fatta dal Consiglio, Infatti contro la liqui¬ dazione del Consiglio del Monte pensioni è ammesso ri¬ corso alla Corte dei Conti a sezioni unite, che pronun¬ cia in sede giurisdizionale. Perdila o sospensione del diritto a pensione. Il diritto alla pensione si perde: 1*) per condanna, a cui sia connessa V interdizione perpetua dai pubblici uffici e per condanna a qualunque pena per delitto di cor* razione o per delitto contro il buon costume e 1 ordine delle famìglie, salva la riabilitazione: z°) per perdita della cittadinanza italiana. Il diritto a pensione è, invece, soltanto sospeso nel caso di condanna che importi rinterdizìone temporanea dai pubblici uffici, fino a che non sia trascorsa la du¬ rata deir interdizione. È da notare che le cause predette di perdita o so* spensione operano solo quando la pensione non sia ancora liquidata ; liquidata la pensione, il diritto i riscuoterla non si perde nè si sospende per cause so prav venute. Pensione della vedova e degli orfani . Quando 1 la segnante muoia dopo aver acquisito il diritto a pensione, tanto nel caso che questa gli sìa stata già attribuita quanto nel caso che avrebbe potuto semplicenunte esserlo, hanno diritto a pensione, anzitutto la ved&i& (mai U vedovo) e, in mancanza di questa, gli or/am. a) La vedova ha diritto a pensione quando non sia separata legalmente per sua colpa, purché il matri¬ monio sia stato contratto almeno un anno prima del giorno, in cui V insegnante lasciò il servizio, ovvero w sia prole, benché postuma, di matrimonio più recente. La misura della pensione ordinaria è della metà di quella che spettava o sarebbe spettata al marito : la misura della pensione privilegiata è di due terzi dello stipendio assegnato all’ insegnante nelLultimo anno di servizio. La vedova che passa a seconde nozze perde il diritto a pensione. ó) gli orfani minorenni di maestri hanno diritto a pensione, in mancanza della vedova; gli orfani mi¬ norenni di maestre, hanno diritto invece a pensione immediatamente, anche se vive il padre; gli uni e gli altri la godono lino alla maggiore età. Gli orfani di - 2Ó 9 - padre e madre insegnante hanno diritto di cumulare le due pensioni. V. Diritto alla carriera. La carriera, cioè la succes¬ sione dei miglioramenti, a cui il maestro può aspirare, si concreta: negli aumenti sessennali di stipendio; nelle promozioni di grado e di classe. a) Aumenti sessennali. Gli stipendi di tutti i maestri delle scuole classificate si accrescono di un decimo per ogni sessennio di effettivo servizio prestato ininterrot¬ tamente nello stesso comune (quando si tratta di inse¬ gnante che dipenda da comune il quale amministra le sue scuole) o nella stessa provincia (quando il maestro dipenda dal Consiglio scolastico) (art. 2 e 27 T. U. del 1903). L’aumento si può conseguire per quattro sessenni. Esso si misura sullo stipendio minimo legale, per i maestri delle scuole amministrate dai comuni, qua¬ lunque sia lo stipendio effettivo; e sullo stipendio della classe, a cui il maestro è iscritto nel ruolo provinciale, per i maestri delle scuole amministrate dai consigli scolastici. Sono utili per l’aumento sessennali gli anni di servizio prestati con nomina provvisoria, non quelli prestati in qualità di sottomaestri, supplenti o maestri in soprannumero. (Regolam. gen, art. 243), b) Promozioni. Si devono distinguere i maestri di scuole amministrate dai comuni da quelli di scuole amministrate dai Consigli scolastici. i°) Per i maestri di scuole amministrate dai Co¬ muni, se questi hanno un regolamento proprio, le pro¬ mozioni si fanno secondo le norme in esso contenute; se il regolamento non c’è, le promozioni di grado si fanno esclusivamente per concorso indetto fra gli in¬ segnanti titolari di grado inferiore, che prestano ser- 270 — vizio nel comune (art. 60 Regolam. 6 aprile 1913 n. 55*)- 2 0 ) Per i maestri dì scuole amministrate dai Con¬ sigli scolastici, le promozioni si fanno: per anzianità congiunta a lode voi e servizio, previa deliberario ne del Consiglio Scolastico, quando si tratti del passag¬ gio dai ruoli delle scuole obbligatorie non classificate all’ultima classe (ó e ) dei ruoli delle scuole classificate, o della successiva promozione alla 5 a e alla 4 classe, pure per anzianità congiunta a lodevole s l r vizio, riguardo alla metà dei posti, e per concorso, riguardo all’altra metà dei posti, disponibili, quando sì tratta di promozione alle classi 3% 2 a , 1* dei ruoli del¬ le scuole classificate (art. 49-52 Regolarli. 6 aprile 19 qd- Al concorso sono ammessi i maestri delle dia classi immediatamente inferiori, che abbiano almeno tre anni di lodevole servizio, B) Obblighi dei maestri. ri) Il primo obbligo del maestro è quello di adem¬ pì ere esattamente al proprio ufficio di inse¬ gnante* È questo un dovere complesso, che si risela nell 1 obbligo di osservare le prescrizioni delle leggu dei regolamenti e delle autorità scolastiche* Notiamo a questo proposito : ai t obbligo di assetare Porario, ossia di prestar ser\n zio nei giorni e nelle ore stabiliti dal calendario sco¬ lastico e dall’orariò delle lezioni, con ì’awértenza che il maestro deve trovarsi a scuola almeno 10 minuti prima delffinmo delle lezioni, per assistere all'ingresso degli alunni, e deve rimanere nella scuola, e finche tutti gli alunni non siano usciti ; b) Po bblìgo dì impa ? ih e gt a tu ita m ente 1 7 n s egn ante ìlio : donde il divieto di ricevere compensi o rimunerazioni 27 dalle famiglie degli alunni (art. 140 Regolam. generale . c) robbligo di costituire una piccola biblioteca ed un piccolo museo (art. 192 Regolam.); di tenere in ordine 1 registri prescritti ; (art. 194); di compilare il diano sco¬ lastico (art. 195); di curare che gli alunni siano prov¬ veduti dei libri e degli oggetti necessari (art. 187)/ di garantire la salute degli alunni col rimandare a casa quelli, che presentino sintomi di malattie infettive o contagiose e col provvedere alle prime cure in case» urgente di lesioni, o d'infermità improvvise (art. 198); di informare iparenti del profitto e della condotta degli alunni (art. 200): di assegnare agli alunni lavori per il periodo delle vacanze (art. 201) ecc. 2 0 ) Un obbligo importante è quello della resi¬ denza (art. 184). Il maestro ha obbligo di risiedere nel comune o nella frazione o borgata dove è la scuola, in cui insegna; può con l’autorizzazione del comune (quando dipende da esso) e del regio ispettore (in ogni caso) fissare la sua dimora in una località diversa, purché posta a breve distanza dalla scuola e in condizioni di facile comunicazione; 3 0 ) Anche il maestro ha l’obbligo dell’obbedienza gerarchica, come ogni altro impiegato (art. 186). 4 0 Infine, il maestro deve tenere buona con¬ dotta morale e civile, tanto nella scuola, quanto fuori della scuola, come si conviene a un educatore, la cui reputazione deve essere superiore ad ogni so¬ spetto (art. 188); pertanto, deve il maestro non solo guardarsi dal ricevere compensi dai propri alunni, ma anche gli è vietato di impartire loro lezioni private o tenerli a pensione (art. 190). Dalla violazione dei doveri d'ufficio del maestro nasce una responsabilità. Questa può essere, come è noto, civile, penale e di sci- - 272 — plinare . Diremo qui soltanto dell’ultima, che presenta particolarità nei riguardi dei maestri. La responsabilità disciplinare del maestro si concreta in ciò, che, per la violazione dei suoi doveri, gli pos¬ sono venire inflitte pene disciplinari , pene cioè che lo colpiscono nei suoi diritti di maestro e hanno per fun¬ zione essenziale, oltre che l’emenda del colpevole, an¬ che quella di impedire con l’esempio, il ripetersi dell in¬ frazione per opera di altri. Le punizioni sancite dalla legge sono: i°) ravvertimento ; il quale consiste col far rilevare per iscritto o a voce, al maestro, la mancanza com¬ messa, e nell’invitarlo a non più ricadérvi. E dato dal Sindaco o dall’Ispettore (art. 204). 2 0 ) La censura\ che consiste in una dichiarazione formale della mancanza commessa, e del biasimo in cui il maestro è incorso; essa non può pronunciarsi, se non dopo che sia stato dato invano l’avvertimento (art. 12 T. U. 1903) 3°) La sospensio?ie dalVufficio\ che consiste nell allon tanamento temporaneo del maestro dalla scuola. Non può essere minore di quindici giorni, nè maggiore di tre mesi : trae seco, pel tempo in cui dura, la privazione dello stipendio, e, oltre a ciò, questo tempo non è com¬ putato negli anni di servizio, (art. 12 cit.) Dalla sospensione, che è una vera pena disciplinare, si deve distinguere la così detta sospensione pro¬ visoria, che non ha carattere di pena, ma è un pro^* vedimento urgente, di natura cautelare, diretto ad impedire inconvenienti e disordini derivanti dalla pre¬ senza del maestro nella scuola, come vedremo fra breve. 4 ) Il licenziamelio per ragioni disciplinari ; che con¬ siste nell allontanamento definitivo del maestro dall uf- hcio. Benché l’art. 12 del T. U. del 1903, che enumera le punizioni, non annoveri il licenziamento fra le pu¬ nizioni, esso è sostanzialmente una pena, quando dipende da fatti imputabili al maestro. L’art. 12 non ne parla, perchè il licenziamento può aver luogo anche per fatti non imputabili al maestro, cioè per inettitu¬ dine didattica derivante da infermità, nel qual caso non e certamente una pena: si è perciò considerato il licen¬ ziamento come un istituto unico, disciplinandolo a parte (art. 16). Ma, in realta, si tratta di due cose ben diverse, e 1 identità del nome non deve trarre in inganno. Il licenziamento per ragioni disciplinari può esser delibe¬ rato in qualunque tempo: a) per negligenza abi¬ tuale nell’adempimento dei doveri d’ufficio; ó) per fatti notori, che abbiano fatto cadere l’insegnante nella pubblica disistima; c) per recidiva nelle mancanze che hanno dato luogo all’applicazione di pene minori, quando cioè il maestro sia incorso, negli ultimi cinque anni, per tre volte nella pena della censura, o per due in quella della sospensione; d) per propaganda, tra gli alunni, di dottrine immorali o contrarie agli ordini costituiti. 5°) La deposizione ; che consiste nell’allontanamento dall’ufficio, con la perdita di tutti i diritti derivanti dalla nomina . Essa importa interdizione di reggere una scuola pubblica per un tempo determinato, che non può essere minore di 6 mesi, nè maggiore di due anni (art. 12 cit.) 6 ) L interdizione scolastica, pena gravissima, che im¬ plica, oltre l’allontanamento dal posto, la perdita di tutti i diritti derivanti dalla patente. Essa è tempora¬ nea o perpetua. Se temporanea non può essere mi¬ nore di tre anni. Procedimento disciplinare. A) organo competente a infliggere la pena. ROCCO, Elementi di diritto amministrativo. 18 Salvo l'avvertimento, che è dato dal Sindaco [pei maestri delle scuole amministrate dai comuni) o dal R. Ispettore scolastico, tutte le altre punizioni sono inflitte dal Consiglio di disciplina. Il Consiglio di disciplina è formato dalla deputa* zione scolastica, alla quale si aggiunge anche il rap¬ presentante dei maestri, che non ne fa parte di or uu rio (art. >o e 53 L. 19ti). Può dubitarsi circa l'organo competente a pronun¬ ciare il licenziamento per ragioni disciplinari. Ver 1 art. 53 della legge del 1911 le punizioni disciplinari sono m it e dalla deputazione scolastica « nei modi e con le forma.ita stabilite dalle disposizioni vigenti pei giudizi discip1- nari avanti il Consiglio scolastico ». Si domanda, P^ rc ^j se anche il licenziamento , che per gli art. l ì e 111 testo unico del 1903 era pronunciato dal Consiglio cotl | 11 ^ naie con deliberazione approvata dal Consiglio sco a stico, o dal Consiglio scolastico direttamente, sei ^ 1 il Consiglio Comunale, sìa divenuto di competenza ^ Deputazione. Noi crediamo di sì, perchè la legge ( e *9 ha trasferito tutta la competenza in materia di dlsc, P al Consiglio scolastico, e il licenziamento per moti^ disciplinari è, come abbiamo veduto, un vero e P r °P^^^ provvedimento di natura disciplinare. Inoltre.se o& conservata la competenza del Consiglio scolastico pe il solo licenziamento, si avrebbe l' incongruenza c provvedimenti più gravi {deposizione e interdizione) R J trebbero esser presi dalla deputazione, mentri, pi provvedimento meno grave {licenziamento) sarebbc ne sario l'intervento di tutto il Consìglio. Non vi e pe^ tanto alcuna ragione per limitare la portata dell art. 5 a della legge del 191 i t che trasferì senza eccezioni a t petenza in materia disciplinare dal Consiglio scolasti ce alla Deputazione. Questa è infatti la soluzione adottata - 275 ~ dai due Regolamenti (6 aprile 1913 n. 545 e 555) sullo stato giuridico degli insegnanti (art. 98). Coordinami - gli art. 11 e 16 del testo unico del 1903 con l'art* 53 delle leggi del 1911 si deve ritenere che, per i maestri delle scuole amministrate dai comuni, l'iniziativa del licenziamento possa esser presa o dal Consiglio comu¬ nale, nel qual caso occorre la deliberazione definitiva della Deputazione (Reg. 1913 art. 96), o dalla Depu¬ tazione, nel qual caso occorre il parere preventivo del Consiglio comunale* (Reg* 1913 art. 97). Bj Princìpi generali del procedi mento di¬ sciplinare. Richiamando ed applicando i prìncipi generali sulla condizione giurìdica degli impiegati e l i natura della loro responsabilità disciplinare, possiamo stabilire quali sono i princìpi fondamentali che regolano il provvedimento. Tali principi sono, sostanzialmente, tre: ì*) Il principio del conir adit/ario. Non può pronun¬ ciarsi alcuna pena, senza aver sentito V incolpato nelle sue difese (T* U. 1903 art* 13), 2 '*) Il principio della indipendenza dei procedimene disciplinare dai procedimento giudi zi ano. L'azione disci¬ plinare si esercita indipendentemente datazione penale o civile derivante dagli stessi fatti (art. 28 Regol. 1 9 1 $) t L'indipendenza riguarda così Vi nizio del procedimento (i due procedimenti si aprono parallelamente) come la prosecuzione d'esito delluno non impedisce la conti¬ nuazione deiraltroì; Findtpendenza però non è assoluta perchè quando vi sia materia a procedimento penale, il procedimento disciplinare deve sospendersi fin a che quello penale non sia terminato (art* 98 Reg* 1913*: e* viceversa* il procedimento disciplinare deve netessa - riamente iniziarsi, quando quello penale abbia avuto luogo e sìa terminato o con una condanna, anche con- ; • : ’l 1 dizionale, o con una assoluzione per insufficienza di prove o con pronuncia istruttoria di non doversi pro¬ cedere pure per insufficienza di prove (art. 98 Reg. 1913 e Cod. proc. pen. art. 421 e 274). Infatti, l’assolu¬ zione in sede penale in questi casi non esclude che vi possa esser materia ad infliggere una pena disciplinare. Non vi è, a nostro avviso, completa indipendenza tra il procedimento penale e il disciplinare , quanto al risultato , perchè la decisione penale influisce su quella disciplinare, nel senso che nel giudizio disciplinare non si possono ammettere come esistenti fatti esclusi dal magistrato, o negare 1’esistenza di fatti ammessi dal magistrato ( Commissione consultiva 20 ottobre i 9°5 e 14 giugno 1910, Giurisprudenza numeri 808 e 809). Vi è, poi, un caso, in cui l’esito del giudizio pe naie determina senz’altro quello del giudizio discipli nare; ciò avviene quando il maestro sia stato con dannato, con sentenza definitiva, per uno dei reati enumerati dall’art. 375 della legge Casati, in questo caso non può istituirsi per gli stessi fatti un giudizio disciplinare, ma il Consiglio di disciplina si limita a prendere atto della sentenza, dichiarando il condannato incapace ad esercitare un ufficio qualunque nelle scuo e elementari (Reg. 1913 art. in). 3 0 ) Il principio della indipendenza del procedimento disciplinare dalla continuazione del rapporto d impiego. È noto essere principio generale, che le dimissioni dell’ impiegato non fanno venire meno il rapporto d im piego, fino a che non siano accettate', e che, pertanto, il procedimento disciplinare in corso continua, malgra do le dimissioni. Il procedimento disciplinare ha, dun que di regola, come presupposto, la persistenza del rap porto d’impiego, e ciò è ragionevole, perchè se la pena disciplinare deve colpire il colpevole nei suoi diritti di — 277 — funzionario, non è, di regola, concepìbile, che la qualità cV impiegato venga meno e il procedimento continui. Eccezioni tuttavia a questo principio possono ammet¬ tersi, in quanto l 5 impiegato abbia, durante il servizio, acquistato diritti che non cessano colla cessazione del servizio (es. il diritto a pensione). Una eccezione più grave riguarda appunto i maestri, in quanto talune pene disciplinari (e precisamente la deposizione t e Vinter¬ dizione scolastica) colpiscono il maestro, non solo nel suoi diritti di impiegato, ma addirittura nella sua capacità ad insegnare. Sotto questo punto di vista si comprende la disposizione dell'art. 14 T. U. 1903, per cui la rinun¬ cia volontaria al posto deir incolpato, benché accettata, non impedisce nè interrompe i procedimenti iniziati o da iniziare, per fatti che possono dar luogo alla appli¬ cazione delle pene suddette* C) Forme del procedi m ente d i se i pi inare. L'a¬ zione disciplinare è promossa dal regio provveditore o dì sua iniziativa, o su denuncia del regio ispettore o del Sindaco (per i maestri delle scuole amministrate dai comuni). Il provveditore, raccolti i necessari elementi, redìge u n * esposizione nella quale sono chiaramente speci¬ ficati gli addebiti e indicate le principali prove raccolte a carico e a discarico* Questa esposizione è comunicata al maestro, affinchè egli possa far valere il suo diritto al contradiUario \ gli è perciò assegnato un termine congruo per provvedere alla difesa, con avvertimento del giorno fissato per V udienza del Consiglio di disciplina (art. <39 Regol* 1913). Il procedimento ha luogo davanti al Consiglio di disciplina, composto, come abbiamo veduto, dalla Depu¬ tazione scolastica, con V intervento del maestro elemen¬ tare membro dei Consìglio scolastico (art. to L. 191 t). È ammessa Vastensione e la ricusazione dei giudici, se- — 2jS — condo le norme del codice di procedura civile (art. 4»03 Regol. 1913), All 'udienza del Consiglio di disciplina, dopo con¬ statato che al maèstro furono notificati gli addebiti, viene Ietto il rapporto del relatore. Il maestro, se pre¬ sente, è ammesso a discolparsi (art. 104 Reg, 1913). Quindi, allontanato Tincolpato* si procede alla discus¬ sione. Se appare la necessità di nuove indagini, queste si faranno in un termine non eccedente i 30 giorni, e i risultati si comunicheranno al maestro, con invito e presentare ulteriori difese, (art 105 Reg. 1913) Se, in * vece, la causa è pronta per la decisione, si vota sulla colpabilità. Occorre la maggioranza assoluta dei voti perchè il maestro sia riconosciuto colpevole. Altrimenti è assolto (art. ioó Reg, 19*3). Riconosciuta la colpa¬ bilità, si vota sulla applicazione della pena, (art, 107 Reg. 1913); la decisione è motivata e si deve notificare giudizialmente al maestro (art. 108 Reg. 1913)* Modificazione ed estinzione del rapporto. I. - Modificazione del rapporto. Il rapporto fra Panimi Distrazione e il maestro può subire due ordini di modificazioni. a) Possono, essere, anzitutto, modificate Le condi¬ zioni del suo svolgimento; e ciò avviene per due cause principalmente: o perchè cambia il luogo dove il maestro presta servizio (trasferimento); o perchè cambia, in meglio, la natura della seuola o Io sti¬ pendio (promozione), h\ Può, poi, il rapporto rimanere attenuato, quando, fermo restando sostanzialmente il rapporto, il maestro esca temporaneamente dal servizio. Ciò avviene per 279 ^ quattro cause: per congedo, per aspettativa, per sospensione, e per inabilitazione, A) Quanto al primo gruppo di modificazioni, la- sceremo da parte la promozione, di cui abbiamo par¬ lato a proposito della carriera del maestro. Diremo quindi solo del trasferimento. Fu giustamente osservato che * la materia dei tra* sferimenti degli insegnanti è stata sempre fra quelle che han dato luogo a rilevanti controversie, special¬ mente, perchè la destinazione del maestro ad altra sede, mentre turba non pochi interessi, quando sia decretata senza il consenso e spesso contro la volontà dell’in¬ segnante, si presta da un lato al favoritismo, dall’altro a mascherare un procedimento disciplinare» (i). Ed anzitutto, bisogna stabilire che cosa si intenda per tra sferim en io . Perchè vi sia trasferimento occorre che sìa cam¬ biato il centro scolastico y ossia la località, dove è 1 edi¬ fìcio o il gruppo di edifici costituenti nel loro com¬ plesso, un istituto scolastico unico. Non vi è trasferi¬ mento nel passaggio da una classe all’altra della stessa scuola, e neppure da una scuola all'altra deilo stesso istituto. Possiamo dire, dunque, che è decisivo solo il cambiamento di istituto (scuola o complesso di scuole aventi sede nella stessa località). Ciò premesso, possono darsi tre casi di trasferi¬ mento : da un istituto alTaltro delia stesso connine, da un comune ad un altro della stessa provincia \ da un co¬ mune di una provincia ad un comune di altra pro¬ vincia. i Trasferimento da istituto a istituto nello stesso co¬ mune. Per i maestri dei comuni che conservano Tam¬ ii ì Xarih. Il maestro element&rt, Firenze 1912, p&g. 28 o — ministrazione delle loro scuole, il trasferimento può essere ordinato dalla Giunta comunale, ma di regola, solo se vi sia la domanda o il co?ise?iso del maestro. Il trasferimento può essere ordinato d'ufficio dalla Giunta a condizione: a) che sussistano specificate ragioni di servizio da comunicarsi all’interessato; b) che si tratti di trasferimento da una scuola all’altra del centro o di una stessa frazione, restando, cioè escluso il tra¬ sferimento da una scuola del centro ad altra di una fra¬ zione e viceversa ; c) che la deliberazione sia presa a maggioranza assoluta di voti. Il trasferimento deve essere ordinato entro i 15 giorni successivi alla chiu¬ sura dell’anno scolastico. È ammesso il ricorso alla deputazione scolastica entro 15 giorni dalla notifica¬ zione del provvedimento (art. 50 legge 1911). Per i maestri di scuole dipendenti dal Consiglio scolastico, deve ritenersi competente la deputazione scolastica. ) 2 0 ) Trasferiììiento da comune a comune della stessa provincia. Se si tratta di comuni che conservano 1 am¬ ministrazione delle loro scuole, il trasferimento può essere ordinato dal Consiglio scolastico, ma solo col consenso dei comuni interessati e dell’ insegnante (art. 9 del T. U. 1903 e 49 legge 1911 ) . Se si tratta di comuni, le cui scuole sono amministrate dal Consiglio scolastico, il trasferimento può essere decretato dal Consiglio scolastico, ma occorre il consenso o la do¬ manda del maestro. Può essere deliberato d'ufficio , solo per eccezionali motivi di servizio , da indicarsi nella de¬ liberazione del Consiglio scolastico, la quale dovrà es- , ser presa col voto favorevole di due terzi dei votanti. Contro il provvedimento è ammesso il ricorso al Mi¬ nistero (art. 49 legge 1911). Se il trasferimento è fatto da un comune non autonomo a un comune autonomo, occorre, oltre la deliberazione del Consiglio scolastico, il consenso del comune. Qualora questo ricusi di dare il consenso deve giustificare il diniego (art. òo Regol. 6 aprile 1913 a, 549)* 3 0 ) Trasferimento da corniate a comune dì diversa provincia . Occorre, oltre la domanda del maestro, il consenso dei comuni e la deliberazione del Consigli scolastici interessati (art. 9 T. IL 1903, 43 legge 1911). L'insegnante trasferito sia da un comune ad altro della stessa provincia, sia da un comune ad un altro di provincia diversa conservai diritti acquisiti e, quando ci sia cambiamento di ruolo, è collocato alFultimo posto della categoria o del ruolo a cui, per ragione dello stipendio, può essere assegnato (se il trasferimento implica il passaggio dal ruolo d*un comune ad un ruolo di altro comune 0 da un ruolo provinciale ad uno comunale o viceversa); oppure è collocato all’ultimo posto della classe corrispondente a quella, in cui si trovava nella provincia da cui proviene (quando si tratta di trasferimento da un ruolo provinciale a un ruolo di altra provincia) (Regol. 6 aprile 1913 n. 549 e 552, art, 59 e 62), B) Quanto alle cause dì attenuazione del rapporto, diremo prima del congedo, poi dell'aspettativa, quindi della sospensione ed infine della maòUitazione. t°) Congedo. Vi sono varie specie di congedi. a) Il congedo per motivi di famìglia (permesso di assenza) può durare al massimo due mesi\ L'autorità competente ad accordarlo è, per / maestri dei comuni autonomi, il Sindaco , quando il congedo non ecceda i cinque giorni, e la Giunta comunale , che dovrà darne notizia al regio ispettore, negli altri casi (art. 63 Reg, 1913); per i maestri dipendenti dai Consigli — 282 — scolastici, il vice-ispettore fino a due giorni, XIspettore fino a cinque, il Provveditore fino a quindici, la De¬ putazione scolastica negli altri casi (art. 64 Reg. 19 1 3 )- Il maestro ha diritto allo stipendio per i primi 15 giorni; per il periodo successivo perde lo stipendio, fermi restando gli altri diritti derivanti dal rapporto, l’impiego (art. 64 e 13 Reg. 11 1913). b) Il congedo per motivi di salute costituisce un v ero diritto del maestro, che non ha bisogno di chiederlo, ma basta che informi dell’impedimento i suoi superiori (il Direttore didattico nelle scuole amministrate dai comuni, il vice-ispettore, per quelle amministrate da Consiglio scolastico). La durata dell’assenza per ma lattia può durare fino a due mesi, durante i quali i maestro ha diritto all’intero stipendio, (art. 65 e 64 dei Regol. 1913)- c) Il congedo per servizio militare dura per tutto 1 tempo del servizio; per i primi due mesi il maestro percepisce l’intero stipendio (art. 64 e 63 dei Kego • 6 aprile 1913)- . o d) Il congedo per servizio pubblico civile , (art. 80 e 7 de Regol. 1913), la cui durata non è determinata, ma si presume breve. 2 0 ) Aspett ati va. Vi sono due specie d’aspettativa. d) L’aspettativa per motivi di salute , dura al massimo due anni, ma può cessar prima col cessare della causa. Durante l’aspettativa il maestro ha la metà dello sti¬ pendio effettivo goduto, (art. 67 e 68 dei due Regob 1913): il tempo passato in aspettativa è computato agli effetti della pensione (art. 69 e 68 dei due Reg. 17 1 3 )• Il maestro collocato in aspettativa è dispensato dal¬ l’obbligo di prestar servizio e dall’obbligo di residenza, ma deve far conoscere ai suoi superiori (Sindaco o vice- nwttTfflWj - 283 - Ispettore secondo i casi) il luogo della sua dimora or¬ dinaria e i successivi cambiamenti (art. 70 e 71 dei Regol. J 9 1 3)* L’aspettativa è concessa dalla Deputazione scola¬ stica per i maestri dipendenti dal Consiglio scolastico: dalla Giunta municipale, per quelli dei comuni che conservano l’amministrazione delle loro scuole (art. 66 e 65 dei due Regol. 1913). La relativa deliberazione può aver luogo o su domanda dell’interessato o d’ufficio, previo parere del medico provinciale, pei maestri dipendenti dai Consigli scolastici (art. 66 Reg. 1913), dell’ufficiale sanitario, per gli altri (art. 65 Reg. 1913). L’aspettativa è concessa d’ufficio, quando, scorsi i due mesi di congedo per malattia, il maestro non dimostra di essere in grado di riprendere servizio (art. 66 e 60 dei Reg. 1913). Scaduto il termine massimo di due anni, l’aspet¬ tativa termina, e se il maestro non è in grado di ri¬ prendere servizio, egli cessa dall’ufficio ed è ammesso alla liquidazione della pensione o indennità, che possa competergli (art. 67 dei due Regol. 1913). b) La aspettativa per motivi di famiglia è concessa ai soli maestri dei comuni, che conservano l’amministra¬ zione delle loro scuole, i cui regolamenti lo consentano, e secondo le norme in essi stabilite (art. 70 Regol. 1913). 3 0 ) Sospensione. Vi sono due specie di sospen¬ sione: quella definitiva, che è, come vedemmo, una vera pena disciplinare, inflitta dopo regolare giudizio: essa importa l’allontamento del maestro dall’ufficio, con privazione dello stipendio, e la perdita dei diritti derivanti dal rapporto d’impiego, per tutta la durata della sospensione medesima; la sospensione provvisoria, invece, è un semplice provvedimento cautelare ed ur¬ gente, che non implica necessariamente una mancanza disciplinare e può risolversi, anche, in una misura d’ordine affatto transitoria e senza alcun effetto dannoso per il maestro. Della sospensione definitiva , pena disciplinare, ab¬ biamo già detto a suo luogo. Quanto alla sospensione provvisoria, essa può aver luogo : a) per ragioni di ordine pubblico, quando il maestro non potrebbe, senza grave inconveniente, continuare nell’esercizio delle sue funzioni, ovvero quando egli sia, in qualunque modo, occasione di scandalo o di di¬ sordini gravi nel comune (Art. 15 T. U. 1903). La sospensione è ordinata dal Sindaco d'accordo con l’Ispet¬ tore (occorre pertanto il consenso di ambedue i fun¬ zionari) ; con l’obbligo di informarne immediatamente il Consiglio scolastico per gli opportuni provvedimenti (art. 15 citato). Questa sospensione non implica neces¬ sariamente una colpa del maestro. b) la sospensione per cause disciplinari in attesa di giudizio, quando al maestro sia imputata una mancanza di gravità eccezionale (Art. 11 L. 1911) o quando sia pendente un procedimento penale o questo sia terminato con assoluzione per mancanza di prove o con condanna condizionale (Art. 98 dei Regol. 1913). In questo ultimo caso la sospensione ha luogo di diritto , senza cioè che occorra alcun provvedimento amministrativo. Negli altri casi la sospensione è pronunciata in via di urgenza, dal R. Provveditore, con l’obbligo di iniziare subito fazione disciplinare (Art. 11, 96 e 97 dei Regol. 1913)* Alla sospensione dal servizio è sempre congiunta la sospensione dallo stipendio (Art. 96, 98 del Regol. 1913 sui maestri dei Comuni autonomi; 93 e 98 del Regol. 1913 sui maestri dipendenti dai Consigli Scol.). Se il procedimento disciplinare termina con una asso- luzione, vengono meno gli effetti della sospensione e al maestro sono restituiti gli stipendi arretrati. 4°) Inabilitazione. Si tratta di un provvedimento analogo alla sospensione provvisoria, ma più grave. Essa riguarda quei maestri, sottoposti a procedimento penale, contro cui sia stato spiccato mandato di cat¬ tura, anche se ammessi alla libertà provvisoria, o che siano stati condannati ad una pena restrittiva della libertà personale per un tempo maggiore di tre mesi, fino a tanto che durano gli effetti del mandato di cat¬ tura o della condanna (art, 97 e 94 dei Regol. 1913). Non è sembrata sufficiente, in questi casi più gravi, in cui non solo è in corso un processo penale, ma vi è l'arresto dell 8 imputato, la sospensione che il Provve¬ ditore può pronunciare. Vi è qui, già un giudizio del¬ l’autorità giudiziaria (sia pure non definitivo) sulla colpabilità del maestro, per cui la sua presenza nella scuola diventa impossibile. L’inabilitazione è tempo¬ ranea, e dura finché il mandato di cattura non sia revocato, o il maestro arrestato non sia liberato. Durante V inabilitazione, è interdetto al maestro r insegnamento e non decorre a suo favore lo stipendio. Se il procedimento termina con una pronuncia istrut¬ toria di non doversi procedere o con una sentenza assolutoria perchè il fatto non sussiste o il maestro non vi ha preso parte, cessano tutti gli effetti della inabilitazione, e sono pagati al maestro gli stipendi arretrati. Ciò senza pregiudizio detrazione disciplinare e delle sue conseguenze (art, 97 e 94 Regol. 1913), In tutti i casi, in cui il servizio è, per qualunque ragione, interrotto, è, perciò, nel casi di congedo, aspet¬ tativa, sospensione e inabilitazione, occorre prov vedere alla continuità dell* insegnamento mediante un prov¬ vedimento temporaneo. Si ha cosi l’istituto della stip- — 286 — p lenza* L'insegnante, che ne sostituisce un altro, du¬ rante il periodo del suo temporaneo allontanamento dal servìzio, sì dice, appunto, supplente , La supplenza è regolata in modo alquanto diverso per le scuole dipendenti dal Consiglio scolastico e per quelle dipendenti dai comuni* a) Supplenze ite Ile scuole dipendenti dal Consiglio sco¬ lastico . A queste supplenze si provvede in tre modi (Art. 71 RegoL 1913). *°) mediante assunzione temporanea dei vincitori del concorso in attesa di nomina: 2°) mediante assunzione di persone abilitate alLin- segnamento elementare iscritte a loro domanda nel- 1 elenco compilato dall'ispettore scolastico; (art. 72 Regol. 1913)* 3 [> ) mediante incarico affidato ad insegnante di uffa!- tra classe o sezione (art. 71 RegoL 1913). I supplenti sono retribuiti* pel tempo in cui prestano l’opera loro, in ragione di tanti decimi dello stipendio annuo assegnato per legge alla scuola quanti sono i mesi di servizio {art* 73 Regol. 1913). Se sì tratta di maestri di altre scuole, a cui sia affidato l’incarico della supplenza, la retribuzione è, in conformità del- 1 art. ò della L. 8 luglio 1904, di tanti decimi dei due quinti delio stipendio assegnato alla scuola, quanti sono ! mesi di servìzio (Art* 70 e 73 Re gol. 1913 bì Supplenze nelle scuole amministrate dai comuni . A queste supplenze sì provvede in due modi: 1 ) mediante 1 maes tri in sop ? a mi u ni e ro , nei com u n Ì dove esistono. È infatti in facoltà dei comuni (e si intende che della disposizione si varranno i comuni che hanno numeroso personale insegnante, fra cui siano frequenti e normali le assenze}, di assumere in servizio .m numero sufficiente di maestri e maestre in sopran- -— 287 — numero per sopperire alle eventuali supplenze dei maestri titolari e per gli altri servizi scolastici in ge¬ nere (L. i* luglio 1909 art. 1). Tali maestri hanno diritto a uno stipendio almeno uguale a quello dei titolari di ultima classe dei comuni (Regol. 1913 art. 46): sono nominati con le stesse norme stabilite pei titolari (L. 1909 art. 2) e sono promossi titolari per anzianità senza demeriti, man mano che si rendono posti vacanti di titolari (legge cit art. 4}; 2 n ) mediante assunzione dì persone abilitale aititi se¬ gamento elementare , e specialmente, dei vincitori di concorso in attesa di nomina, e di insegnanti di altre classi, in analogia a quanto dispone il Rag. 19 j 3 per gli insegnanti delle Scuole dipendenti dal Consiglio scolastico. IL - Estinzione del rapporto. Il rapporto giuridico intercedente tra il maestro e Lamministrazione può estinguersi per una quantità di pause, che cercheremo di raggruppare sistematicamente. A) Cause indipendenti dalla volontà del maestro e del - / H a mmin is tra zio ne i°) la morte del maestro; 2 0 ) la incapacità derivante da condanna penale, la quale colpisce coloro che siano stati condannati alle pene dell’ergastolo, dell’interdizione perpetua dai pub¬ blici uffici, o a quella della reclusione o della deten¬ zione per un tempo maggiore di cinque anni, o ad una pena qualunque per reati di falso e furto, truffa o per reato contro il buon costume (Art, 375 legge Casati). L'interdizione, come abbiamo veduto, opera di diritto, senza che occorra un procedimento disciplinare (art. 111 dei Regol, 1913). — 288 — 3") il collocamento a riposo d om a n dato da 1 maestro, B) Cause dipendenti dalla volontà deir animi ni si razione. i°) Licenzia meato per ragioni didattiche alla scadenza del triennio di prova. Sappiamo che ì maestri sono nominati per un triennio (triennio di prova) scaduto il quale essi acquistano la stabilita, a meno che non intervenga tempestivamente il licenzio* mento. Tale licenziamento deve aver luogo prima che scada il triennio e precisamente nel corso del terzo anno, Per i maestri dipendenti dai comuni occorre il parere conforme del Provveditore, cioè il giudizio di questi sfavorevole sulla prova fatta dal maestro , la deli berazione relativa del Consiglio comunale deve essere notificata al maestro non più tardi del 14 aprile, a mezzo di un ufficiale giudiziario o del messo comu¬ nale (T, U, 1903 art. io, Regoh * 9*3 art * 49 * 3 ° 1 Per 1 maestri dipendenti dai Consigli scolastici oc¬ corre la proposta della deputazione scolastica, e il voto del Consiglio provinciale scolastico, emesso nella ses¬ sione di maggio, e notificato giudizialmente, come e detto sopra, entro i quìndici giorni successivi, al mae¬ stro (Regoh 1913 art, 41 e 42), 2 0 ) Dispensa dal servizio per inettitudine didattica sopravvenuta in seguito a infer¬ mità (T. IL 1903 art. 1 1 ), Si suppone acquisita la stabilità, ma soppravvenuto, in seguito ad infermità, uno stato di vera incapacità ad insegnare. Per i maestri dipendenti dai Comuni, la delibera- /.ione è presa dal Consiglio comunale (art* 11 1 - I T * 1 q 1 3 V ; o dal Consiglio scolastico, sentito il Consiglio comunale (Regol. 1913 art. 51); per quelli dipendenti dal Consiglio provinciale scolastico, è presa dal Con- — 2$Q — sigilo stesso con deliberazione, che abbia riportato il voto favorevole di due terzi dei votanti (art. 49 L. 1911). In ambedue i casi occorre: che la inettitudine ri¬ sulti dai verbali di visita del R. Ispettore; e che la infermità sia constatata da un medico fiscale (Regol io 13 art. 43 e 52). Il maestro interessato deve aver notizia dei verbali di visita e della relazione del medico (Regol. cit art 44 e 53). La deliberazione di dispensa è notìficata giudizial¬ mente {Regol. cit. art. 45 e 54). 3") Collocamento a riposo di autorità; può aversi : a) quando l'insegnante sia affetto da infermità inguaribile: va distinto dalla dispensa del servizio, perchè non presuppone l’inettitudine didattica: 6 ) quan¬ do il maestro^ abbia compiuto 40 anni di servizio o 65 anni di età con 25 di servizio (Regol. 1913 art 47 e 57 )- 4 ) Applicazion e di pene espulsive (licenzia¬ mento per regioni disciplinari, deposizione, interdi- zione), C) Cause dipteri ti dalla volontà del maestro. 1 ) Dimissione; che è la rinunzia espressa alTiif- heio. Diversamente da ciò che accade per gli altri im¬ piegati, non occorre che sia accettata. Infatti, l'art. lS T ' U - 1 Stabilisce che i maestri ì quali inten¬ dono licenziarsi, debbono darne avviso al Sindaco non oltre il maggio: e unica sanzione dell'inosservanza del termine pone i! divieto di insegnare in altra scuola. Or se le dimissioni, benché tardive, sono valide senza accettazione, a fortiori debbono esserlo quelle tempe¬ sti ve. L ) Decadenza: è la rinuncia (adia, che ha luogo ROCCO, Elemtnti di diritto Qmmintitrattvo. \Q - 2go — tutte le volte che il maestro compia atti inconciliabili con la volontà di conservare l’ufficio: come se accetti un altro ufficio incompatibile; se abbandoni m modo definitivo l’ufficio ecc. Occorre, si noti bene, che dalle circostanze del fatto si desuma la volontà di rinunciare all’ufficio: in ogni altro caso si dovra ,, C ° nSlder r a " e dà cosa come una violazione dei doveri d ufficio, luogo a responsabilità disciplinare. 3°) Collocamento a riposo su domanda del maestro. Tutela del rapporto. Abbiamo veduto che il maestro ha di fronte all am ministrazione diritti e interessi .. Pendio-. Sono veri e propri diritti: il diritto a P alla ^ (dopo maturata); agli al pagamento di taluni compensi accessori (coi penso per il servizio suppletivo Potato ^ guanti di classi alternate e di scuole ri propine e indennità di esami). In generale, u d esiste tutte le volte che l’interesse del maestro e tutelato in modo indipendente ed incondizionato- quin ‘ volte che l’amministrazione è tenuta ad una de condotta verso il maestro (specialmente a una nata prestazione), indipendentemente da ogni pp zamento e da ogni valutazione discrezionale. Negli altri casi si hanno non diritti, ma interessi talvolta interessi legittimi , tal’altra interessi se ™ Quando vi siano interessi legittimi e semplici, si è visto nella parte generale. ' P™” 1 quelli occasionalmente o indirettamente tute a 1, 1 , te norme poste nell’ interesse dell’amministrazione ^ l’interesse del maestro di conservare il proprio po ^ l’interesse a progredire nella carriera); gl' altri “ 291 — gli interessi abbandonati alla valutazione discrezionale dell'amministrazione, che deve decidere se essi siano conciliabili con Finteresse pubblico. A) Realizzazione dei diritti dei maestri. È noto che essa avviene mediante razione gi u d i z ia ri a davanti ai magistrati ordinari. Eccezionalmente, per determina¬ te materie esistono giurisdizioni speciali, fra cui è interessànte, per ì maestri, quella della Corte dei Conti in materia di pensioni. Il diritto alla pensione si fa valere giudizialmente mediante ricorso alla Corte dei Conti a Sezioni unite contro le deliberazioni del Consìglio permanente di amministrazione presso la Cassa depositi prestiti, a cui spetta di liquidare la pen¬ sione, entro un termine di novanta giorni dalla comu¬ ni cazio ne delle deliberazioni stesse, B) Realizzazione degli interessi legittimi dei maestri. Gli interessi legittimi lesi si fanno valere, come è noto mediante ricorso contenzioso. Essi presuppon¬ gono sempre la violazione di una norma giuridica, diretta, sempre nel suo scopo essenziale, a tutelare un interesse pubblico; e perciò il ricorso si fonda, in ogni caso, sopra un vizio del Fatto amministrativo, che può essere o Vincompetenza o l'eccesso di potere o una gene* rica violazione dì legge. Poiché nel ricorso contenzioso si fa valere, sotto le specie delF interesse pubblico, un interesse individuale del ricorrente, questo interesse individuale è necessario per Fammìssibilita del ricorso. Infine Fatto amministrativo, contro cui si ricorre, deve essere definitivo : non deve essere ciò esorabile contro di esso il ricorso gerarchico. Vi sono due specie di ricorsi contenziosi: quello alla IV Sezione del Consiglio di Stato e quello al Re in via straordinaria , Valgono anche riguardo ai ricorsi dei maestri, i princìpi che abbiamo esposti intorno a — 292 queste due specie di ricorsi, nella parte generale. C) Realizzazione degli interessi semplici dei maestri. Que¬ sti interessi si fanno valere mediante il ricorso gerar¬ chico. Ma poiché, per esercitare il ricorso contenzioso a tutela degli interessi legittimi, bisogna avere espe¬ rito la via gerarchica, e poiché nulla vieta che, prima di adire l’autorità giudiziaria, si tenti la via gerarchica anche a tutela dei vari e propri diritti, si può dire che il ricorso gerarchico, pur rappresentando il mezzo specifico per far valere gli interessi semplici, è altresì un mezzo generico per far valere tutti i diritti e gli interessi del maestro. Vi sono varie specie di ricorso gerarchico. i°) Ricorso alla deputazione scolastica nella sola ma¬ teria dei trasferimenti decretati dai comuni per i mae¬ stri delle loro scuole (Art. 50 e 51 legge I9 11 )* ^ tratta di un ricorso gerarchico improprio , perchè nor¬ malmente la Deputazione scolastica non ha funzioni di controllo, nè è organo gerarchicamente superiore ai comuni. Ciò significa che in altre materie non sono ammissibili ricorsi alla Deputazione scolastica contro deliberazioni comunali. Il ricorso, di cui agli art. 50 e 5 1 della legge 1911, deve essere prodotto nel termine di 15 giorni dalla notificazione del provvedimento : la Deputazione deve pronunciare le sue decisioni entro i 15 giorni succes¬ sivi. Si tratta, per quest’ultimo termine, di una dispo¬ sizione di ordine interno, che non può avere sanzioni giuridiche. La decisione della Deputazione, dice 1 art. 50, è definitiva. Ciò significa che contro di essa non e ammesso alcun ricorso gerarchico, nè al Consiglio scolastico, nè al Ministero ; ma solo il ricorso con¬ tenzioso alla IV Sezione del Consiglio di Stato o al Re in via straordinaria. mmmmm — *93 “ 2°) Ricorso ai Consiglio scolastico t Questa ricorso non può riguardare che ì provvedimenti emanati dai comuni che conservano f amministrazione delle loro scuole; rispetto ai quali il Consiglio scolastico esercita funzioni di controllo. Si deve avvertire però che, per Tart. 261 del Regol. 1908, tutte le deliberazioni comu¬ nali aventi per oggetto materie contemplate dalle leggi, o dai regolamenti sull'istruzione elementare, sono sog¬ gette all’approvvazione speciale del Consiglio scolasti¬ co, e non possono eseguirsi, se prima non sia interve¬ nuta questa approvazione. Il Consiglio scolastico pertanto, esercita sui comuni, in materia di istruzione elementare, una vera tutela, larghissima, anzi compiuta, iti quanto riguarda non singoli atti del comune, ma tutta V attività comunale in questa materia. Data questa con¬ dizione giuridica, per cui il Consìglio scolastico è chia¬ mato di diritto e pronunciarsi su tutti gli atti dei comuni in materia scolastica, non si può parlare di ricorsi che in un senso affatto speciale; in quanto V in¬ teressato, sottoponendo al Consiglio le ragioni, per cui chiede non venga approvato il provvedimento comu¬ nale, non provoca (come avviene nei ricorsi propria¬ mente detti) l’attività deirorgano superiore, ma espone un suo punto di vista, mentre già il Consiglio esercita, di sua iniziativa, la funzione di controllo demandatagli dalla legge. Tuttavia, di questi ricorsi impropri, che meglio chiameremo, deduzioni degli interessati, si occupano Tart. 8 T. U. 1903 e l’art, 41 RegoL 1913, a proposito delle nomine dei maestri, stabilendo che il Consiglio scolastico, nell*approvare le nomine, provvede sui ri¬ corsi, che siano stati presentati contro la legitti¬ mità delhoperato della Commissione giudicatrice e del comune. — 294 — 3 °) Ricorso alla Giunta provinciale amministrativa . Riguarda unicamente il pagamento degli stipendi dei maestri, i quali dipendono dai comuni. Se il comune rifiuti di riconoscere il diritto allo stipendio, all au mento sessennale o ad una delle competenze accessorie, spettanti al maestro, questi può ricorrere alla Giunta provinciale amministrativa, per ottenere d ufficio 1 . iscri zione della somma in bilancio e remissione d’ufficio, del relativo mandato. Se il comune non disconosca il suo debito, ma ritardi semplicemente l’emissione del man¬ dato, il reclamo (da farsi in carta libera) dell’insegnante ha per iscopo di ottenere senz'altro l’emissione e mandato d’ufficio. Abbiamo visto, che 1 esattore de pagare nostante l’opposizione del comune. (Art. T. U. 1903). . T1 4 0 ) Ricorso al Ministero della Pubblica Istruzione . il ricorso al Ministero della Pubblica Istruzione è dato: a) contro le deliberazioni del Consiglio scolastico , qualunque ne sia l’oggetto (Art. 7 legge 19 11 )’ e s P e cialmente contro le deliberazioni in materia di nomin » conferme e promozioni, trasferimenti e licenziamenti per motivi didattici (art. 52 legge 1 9 11 )* b) contro le deliberazioni del Consiglio di discipli¬ na , in materia disciplinare (art. 52 citato). Veramente l’Art. 52 parla di deliberazioni « del Consiglio scola¬ stico per le punizioni disciplinari ». Si tratta evidente¬ mente di una svista, poiché in tale materia il Consiglio scolastico non ha competenza, ma è competente il Con¬ siglio di disciplina, cioè la Deputazione costituita come Consiglio di disciplina. A meno che non si voglia am¬ mettere che, in materia disciplinare, contro le decisioni del Consiglio di disciplina, sia, prima di tutto ammesso ricorso al Consiglio scolastico: la quale interpretazione è esclusa dal fatto che nè di un simile ricorso, nè della :: 5 : 1 . * 295 — sua procedura si parla mai, nella nostra legislazione. Il ricorso contro le deliberazioni dei Consigli di disci¬ plina, che non implichino una pena espulsiva (licenzia¬ mento, deposizione, interdizione) è ammesso per soli motivi di violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere (art. 52 legge 1911 ). Il termine per ricorrere è di 30 giorni, che decor¬ rono, per gli interessati, dalla notificazione del prov¬ vedimento: per gli altri dal giorno della affissione nel¬ l’albo dell’amministrazione scolastica provinciale (art. 7 e 52 L. 1911 ). Un ricorso presentato fuori termine può valere come semplice denuncia, quando concorrono motivi gravi di annullamento, che giustifichino una re¬ voca d’ufficio (art. 117 Regol. 191 3). I ricorsi debbono essere presentati all'ufficio scola¬ stico e trasmessi dal provveditore al Ministero con la maggiore sollecitudine, accompagnati da una relazione informativa e da tutti i documenti (art. 51 L. 1911, 1 io dei Regol. 1913). L’art. 112 dei Regol. 1913 stabilisce che i ricorsi debbono essere notificati giudizialmente agli interessati. Invece, per l’art. 52 della legge del 1911 i ricorsi in materia di nomine, licenziamento, conferme, promo¬ zioni, trasferimenti, punizioni disciplinari, sono sempli¬ cemente depositati per quindici giorni nell'ufficio scola¬ stico provinciale, a disposizione degli interessati, che debbono esserne avvertiti mediante avviso affisso nel¬ l’albo dell’amministrazione scolastica provinciale. Il deposito e la pubblicazione, avverte esplicitamente l’art. 52 « avranno, a tutti gli effetti di legge, valore di notificazione ai terzi interessati *. La contraddizione tra legge e regolamento non ci sembra negabile. E nella contraddizione, naturalmente, prevale la legge, e deve ritenersi sufficiente il deposito. Sempre per l'art. in gii interessati hanno 15 giorni di tempo, della data della notificazione {o meglio dopo scorsi i 15 giorni del deposito) per presentare, pei tramite deir ufficio scolastico, le loro controdeduzioni. Per i ricorsi concernenti lo stato giuridico degli in¬ segnanti (nomine, conferme, licenziamento, promozione trasferimenti, pene disciplinari) occorre il parere della Sezione per l'istruzione primaria della Giunta del Con- siglio superiore (art. 52 legge 1911). Il Ministero, udita la Giunta, nei casi di cui sopra, decide sul ricorso: &) dichiarandolo ir ricevibile, se pre¬ sentato fuori termine e senza le forme prescritte; b) respìngendolo, se io riconosce infondato ; c) accogliendolo e provvedendo in merito, se lo riconosce fondato. Solo se si tratti di ricorso di pura legittimità (per le puni¬ zioni disciplinari non espulsive), annulla il provvedi¬ mento, e rimette gli atti all 1 autorità competente, cioè al Consiglio di disciplina, per le ulteriori decisioni {art. i 15 dei Regol. 1913). 5°) Ricorso al Govèrno del Re, Si dà : a) contro le decisioni della Giunta provinciale am* ministrativa in materia dì iscrizione di spese obbliga¬ torie nei bilanci comunali, o in materia dì emissione di mandati d'ufficio (logge com. e prov* art. 216 e 3 * 9 ^ quindi tale ricorso spetta anche ai maestri che abbiano invano ricorso alla Giunta amministrativa per ottenere il pagamento dei loro stipendi da parte dei comuni. ò) contro i decreti prefettizi di annullamento dì deliberazioni dei Consigli e delle Giunte comunali» che siano nella forma o nella sostanza, illegali {legge coni, e prov. art. 209 e 316); tale ricorso può essere pre* sentato anche dai maestri, che sì sentono gravati dal- T annullamento. — 297 Il termine per ricorrere è di 30 giorni (art. 319 legge com. e prov.) Il ricorso è deciso con Decreto reale, sentito il pa¬ rere della Sezione i a del Consiglio di Stato. Sezione III. Gli alunni. Gli alunni formano, insieme col maestro, l’elemento persoyiale della scuola. Essi sono il soggetto passivo del- 1 attività didattica ed educatrice del maestro. Passivo, intendiamoci, nel senso che, a formare la mente e l’a- nimo degli alunni è diretta l’opera dell’ insegnante, non già nel senso che gli alunni debbono essere, di fronte a quest’opera, passivi, o puramente rìcettizi . Al contrario, essa presuppone una vera e propria collabo- razione degli stessi scolari, di cui l’insegnante deve stimolare le facoltà intellettuali e morali. Il complesso degli alunni, che seguono contempo¬ raneamente lo stesso insegnamento sotto lo stesso in¬ segnante, si chiama classe . Nessuna classe può avere più di settanta alunni (art. 26 T. U. 1913). Quando una classe comprende, per un mese almeno, più di settanta alunni, o l’aula ad essa destinata è in¬ sufficiente per il numero degli alunni, che la frequen¬ tano, anche se questo sia inferiore a 70, si deve pro¬ cedere allo sdoppia?ne?ito della classe (art. 26 cit.). Allo sdoppiamento si può provvedere in tre modi: a) Separando i maschi dalle femmine e formando due classi, una esclusivamente maschile ed una fem¬ minile, quando si tratti di classe mista (art. 5 legge 8 luglio 1904). b) Istituendo un’altra scuola in altra parte del ter¬ ritorio del comune (art. 26 cit.). c) Dividendo la classe numerosa in due sezioni nello stesso locale scolastico; le sezioni possono funzionare con temporanea mente in sale separate ; allora una delle sezioni è affidata a un sottomaestro, che insegna sotto la direzione del maestro titolare (art. 26 cit.); oppure possono funzionare alternativamente (si hanno allora le così dette classi alternate ) affidate allo stesso insegnante, con orario alternato di tre ore per ciascuna sezione (art. 6 legge 1904). Quando la necessità dello sdop¬ piamento in sezioni duri per due anni almeno, e 01 bligatoria la istituzione di una classe aggiunta con insegnante titolare proprio (art. 26 cit.). A) Iscrizione. Per essere ammessi a frequen a una scuola pubblica elementare occorre esservi rego ar- inente iscritti* t . . . Per V iscrizione sono necessari i seguenti requis 1*) la qualità di comunista , vale a dire 1 appartenere a famiglia dimorante nel comune; ecceztonalmen P sono essere iscritti alle scuole del comune fanciulli appartenenti a famiglie di funzionari e^op rai dimoranti, per ragioni di pubblico servilo, frazioni o borgate dipendenti da un altro comun • quando, per vicinanza e comodità, torni ai anc,u ^ medesimi più agevole accedere alle scuole stesse, an zichè a quelle aperte nel comune dove dimorano (art. 12 Regol. geo, i«o8); , 2°) aver compiuto i sci anni di età e non aoert passato i 72, se si tratta di iscrizione al corso inferiore, e non avere oli repassato t i§, se si tratta di iscriz al corso superiore (art* 99 Regol. 1908); 3'} avere subito con successo la vaccinazione ( 100 Regol, 1908); l’alunno, che abbia subito la vaC oblazione 10 anni innanzi, deve essere rivaccinato (art- 103 Regol. 1908); 4°) aver ottenuto la promozione dalla classe prece¬ dente, se si tratta di iscrizione a una classe succes¬ siva alla prima (art, ro3 Regol, 1912)* Per essere iscritto, pertanto, occorre presentare i documenti da cui risulti la esistenza dei requisiti ri¬ chiesti ; quindi la fede di nascita, il certificato di vacci- nazione , e per le iscrizioni a classi successive alla pri¬ ma, il certificato della promozione dalla classe prece¬ dente {Regol. 1908, art. loo). Gli alunni provenienti da scuola privata o paterna, che chiedono V iscrizione a una classe superiore alla prima, debbono superare un esame di ammissione (Regol. 1908, art. ioz). Le iscrizioni hanno luogo soltanto in principio dei- ranno scolastico, eccetto che per gli alunni, i quali si presentino alla scuola in conseguenza delTammonione o dell’ammenda inflitta ai loro genitori, per violazione deirobblìgo scolastico (RegoL 1908, art. 104). É ammesso, durante Tanno, U trasferimento dì un alunno da una scuola di un comune a quella di un un altro, quando tale trasferimento sia conseguenza di un cambiamento di dimora. L’alunno, in tal caso, è iscritto nella scuole del comune in cui si trasferisce, su presentazione di un certificato del maestro, vidimato dal direttore o dal vice Ispettore scolastico, compro¬ vante la effettiva iscrizione alla scuola e la regolare frequenza delle lezioni (Regol. 1908, art. 105). B) Disciplina. Gli alunni iscritti alla scuola, hanno F obbligo di frequentarla regolarmente e di tenere in iscuola un contegno corretto e disciplinato. a) Quanto alTobbligo della frequenza è da ricordare che l'alunno, il quale abbia mancato ad una lezione, non può essere riammesso a scuola, se non giustifica Fassenza: se l'assenza si prolunga per più di tre giorni — 3 °° - il maestro ne richiede i motivi alla famiglia (RegoL 1908, art. 199). Se le assenze sono ingiustificate e cosi prolungate, da costituire violazione dell’obbligo scola¬ stico, il maestro ne deve riferire alla Commissione di di vigilanza per l’adempimento dell’obbligo scolastico. (Regol. 1908, art. 12). # b) Quanto ai doveri disciplinari degli alunni, essi si compendiano nel dovere di obbedienza e nell ob ig di tenere in iscuola e fuori della scuola un contegno corretto . Si noti a questo proposito che, per la missio¬ ne largamente educatrice spettante al maestro, ques 1 può sindacare la condotta degli alunni anche all infuori dell’ambiente strettamente scolastico. Verso gli alunni, che manchino ai loro doveri, e persistano nelle mancanze si possono usare a «mezzi disciplinari», come dice 1 art. 100 del g 1908. Questi mezzi disciplinari hanno principa men uno scopo di correzione individuale p diversamente pene disciplinari vere e proprie, che hanno piuttos un carattere di prevenzione generale . Tali mezzi disciplinari sono: l’ ammonizione, a cen sura annotata nel registro con comunicazione ai g ^ tori, la censura con avvertimento ai genitori di P sentarsi dal direttore o da maestro, la sospensione a scuola da uno a cinque giorni; il trasferimento ad a tr istituto della città; l ’esclusione dalla scuola per 1 ann in corso (Regol. 1908, art. ioò). L’ammonizione, la censura, in ambedue le form , e la sospensione sono inflitte dal maestro, ma per sospensione, che duri più di un giorno, occorre 1 a PP ro vazione del direttore didattico o del vice Ispettore scolastico. Il trasferimento e la esclusione sono inflitti dal sin daco (nei comuni autonomi), e dal R. Provveditore — $oi — agli studi (negli altri): non possono però essere in¬ flitti che agli alunni aventi io anni compiuti (art. 107). Ogni altra punizione è vietata (art. 106 cap. ult.). C) Difesa igienica degli alunni. Il maestro non deve solo curare la disciplina delle scuole, e quin¬ di la salute morale degli alunni ; deve altresì tutelare la loro salute fisica . La difesa igienica degli scolari si opera mediante un'assidua vigilanza, non solo sulle persone degli alun¬ ni, ma anche su tutte quelle che avvicinano gli alunni, in iscuola e anche in casa, perchè un ragazzo, che sia a contatto in famiglia con ammalati può essere, anche sano, portatore di germi patogeni. Perciò, quando un alunno presenti sintomi di ma¬ lattia contagiosa o infettiva, il maestro ne riferisce subito al direttore o al vice Ispettore, e rimanda l’a¬ lunno ai genitori (Regol. 1908, art. 199). E in gene¬ rale, le persone, che frequentano le scuole (insegnanti alunni e inservienti) affette da malattie contagiose o conviventi con persone affette da malattie contagiose, debbono essere immediatamente allontanate dalla scuo¬ la (Regol. 1908, art. 118). Quanto ai provvedimenti definitivi, il regolamento per la prevenzione delle malattie contagiose del 16 ottobre 1903, considera due gruppi di malattie. Al primo gruppo appartengono le malattie, che rendono indispensabile l’allontanamento della persona ammalata dalla scuola, chiunque essa sia, maestro, scolaro o bidello (così la difterite, il crup, la scarlat¬ tina, il morbillo, la varicella, l’influenza, la dissenteria, la tosse convulsiva, la febbre tifoidea, il colera, la peste bubbonica, la tubercolosi polmonare, gli orecchioni, la risipola). Al secondo gruppo appartengono le malattie, che ren- — 302 dono tollerabile la frequenza degli scolari ammalati, col temperamento di speciali misure di prudenza (cosi la tubercolosi cutanea, il tracoma, la tigna, la scabbia eco.)* Queste cautele consistono principalmente nel tenere l’alunno malato in un banco separato, enei vi¬ gilare che gli oggetti da lui usati non siano mai scam¬ biati con quelli di altri scolari. Sezione IV, I locali e le suppellettili. Come il maestro e gli alunni costituiscono 1 elemento personale e subbìettivo di quella complessa istituzione, che si chiama $ scuola », cosi i locali e le suppellettili, ne costituiscono l'elemento materiale o obbiettivo. Il locale è 1 J ambiente, in cui Tinsegnamento è im¬ partito* Le suppellettili sono principalmente i mobili che arredano il locale, e il materiate didattico necessario al Finsegnamento. A) I locali, a) V obbligo di fornire ì locali spetta al comune, sia che si tratti di comuni autonomi t sia che si tratti di comuni, le cui scuole sono amministrate dal Consiglio Scolastico* Inoltre il comune deve prov¬ vedere ainiluminazione, al riscaldamento, al servizio e alla custodia delle scuole* (Legge 1911, & rta b) Quanto ai requisiti, che debbono avere i locali scolastici, ve ne è uno generalissimo e che è il P rc ' supposto di tutti gli altri : i locali destinati alle scuole debbono essere fabbricati appositamente a questo scopo T £ molto difficile, per non dire impossibile, che un fab¬ bricato costruito per altri scopi, specie se si tratti di vecchi edifici, possa essere convenientemente adattato ad uso di scuola* Più specificamente i fabbricati destinati alle scuole debbono essere : Stài ' — 303 — 1°) posti in località salubre ; quindi, come dispone il Regolamento per gli edifici scolastici delFi 1 gennaio 1912, debbono essere lontani da corsi d'acqua inqui¬ nati, da spurghi luridi, da acquitrini, da acque sta¬ gnanti, da concimaie, da officine rumorose, o dalle quali provengono esalazioni nocive, da mercati, da ca¬ serme, da luoghi di pubblico ritrovo; dai cimiteri deb¬ bono essere distanti almeno 200 metri, nè soggetti ai venti dominanti, che passino sul cimitero; 2 Ù ) sufficienti in superficie c cubatura ; vale a dire, come precisa il Reg* generale 1908, la superfìcie deve essere tale che ogni aula abbia un’area di tanti metri quadrati, quanti sono gli alunni, che deve contenere, e una capacità in metri cubi pari al quadruplo degli alunni, a cui è destinata ; solo per le località di mon¬ tagne (oltre gli 800 metri), la cubatura in metri può essere di tre volte il numero degli alunni (art 114). Qualunque sia poi la capacità dell’aula, rattezza non deve essere inferiore a m. 4.30 (5.50 nelle località montane}. (Rcg. 1912). f) bene illuminati ; quindi, il piano dì ogni aula deve essere rettangolare, con le finestre illuminanti in uno dei lati più lunghi, in modo che la luce pro¬ venga agli scolari dalla sinistra* Il numero e Pampìezza delle finestre deve essere tale, che la superficie com¬ plessiva di esse equivalga a un sesto delle superficie del pavimento, e a un quarto, se dì fronte esistono edi¬ lìzi, la cui altezza superi la distanza tra essi e la scuola* La superficie illuminante è ridotta a un settimo e a un quinto, nelle località dì altitudine superiore ai ^00 metri, e a un ottavo e un sesto, in quelle di alti¬ tudine superiore a 800 metri (Reg* 11 genn, 1912). 4 n forniti sufficientemente di gabinetti di decenza e di acqua potabile ; quanto alle latrine, esse debbono esser — 3^4 — tante, quante sono le aule scolastiche, più la latrina per gli insegnanti ; quando l’edificio è diviso in più piani, ogni piano deve avere le sue latrine ; le classi miste devono avere due latrine distanti e con accessi separati, (Reg. 11 gemi. 1912 e art. 115 del Regol. gen. 1908). I locali delle latrine devono ricevere aria e luce da tre partì, e quando non sia possibile, da due partì. Quanto all’acqua potabile, tutti i locali sco¬ lastici debbono essere forniti o di acqua di sorgente 0, in mancanza, di acqua dì pozzo, ma, in questo caso il pozzo deve essere ad almeno 20 metri di distanza dal pozzo nero, deve avere le pareti stagne e intona¬ cate di cemento, lo sportello di chiusura e intorno airapertura un lastricato impermeabile del raggio di cinque metri. (Regol. 11 gemi. 1912). Ma non basta che i locali scolastici siano costruiti o adattati secondo le buone norme dell'Igiene, occorre che siano tenuti in ottimo stato di manutenzione. c) Sulla manutenzione igienica dei locali, che spetta, naturalmente, ai comuni, è da notare : i°) l'obbligo dei comuni di far eseguire visite perio¬ diche ai locali di tutte le scuole pubbliche ed anche private, che debbono aver luogo, almeno una volta al mese, per opera de 11'ufficiale sanitario o di altri medici a IT uopo delegati. In caso d’urgenza anche il direttore didattico o il maestro potrà direttamente richiedere la visita dell uf¬ ficiale sanitario per gli opportuni provvedimenti (Regol. gen. 1908, art, 117). 2 0 ) Fobbligo della disinfczione periodica dei locali : le scuole debbono essere disinfettate almeno una volta all anno, e ogni qualvolta si siano verificati casi di malattìa infettiva o contagiosa tra gli alunni : le la¬ trine si disinfettano ogni giorno. (Reg. 1908, art. nù). — 305 — d) Il controllo sull'osservanza delle norme ora esposte si esercita: 1*) mediante Vapprovazione del Pre¬ fetto, sentito il Consiglio provinciale di sanità, di tutte le deliberazioni comunali, concernenti la scelta dei lo¬ cali, i progetti di nuovi edilizi e la loro ubicazione; 2 (> ) mediante la vigilanza del Provveditore e del Me¬ dico provinciale ; quando infatti una scuola manchi di alcuni dei requisiti richiesti o in essa avvengano inconvenienti igienici, il regio Ispettore, Officiale sa¬ nitario, e in caso di urgenza, il Direttore, invitano il comune a provvedere prontamente. In caso che gli uffici fatti riescano infruttuosi, ciascun funzionario ne riferisce rispettivamente al Provveditore o al Medico provinciale, secondo il rapporto di dipendenza gerar¬ chica ; questi promuovono i necessari provvedimenti a norma della legge comunale e provinciale (art. 121 e 123 Regol, 1608), In caso di controversia circa la suf¬ ficienza dei locali, decide il Consiglio provinciale sco¬ lastico (art. 123 Reg. 190S), B) Le su pp eli etti 1 i debbono pure essere fornite dai comuni (legge 1911 art. 18: Regol. 1908 art 112) e comprendono : I 1 mobili ed altri oggetti di arredamento dei locali ; 2 °) ' registri, stampati sopra l’obbligo della istruzione elementare. Questa legge, alFart. 2, enumerava le materie d'insegnamento ed apportò una variazione ai programmi portati da]- l'art 315 della legge Gasati, parlando non più d inse¬ gnamento religioso, ma delle prime nozioni dei diritti e doveri* Sorse quindi la questione, che è tuttora aperta, in¬ torno alla interpretazione da darsi alla legge del 1S77- Aveva inteso questa legge, di sopprimere total¬ mente Tinsegnamento religioso come insegnamento obbligatorio ? Ed, in questa ipotesi, rìnsegnamento era diventato facoltati vo solo per gli alunni, nel senso che si dovesse impartire solo a quelli che lo chiedessero: oppure anche per i comuni, nel senso che questi fos¬ sero liberi o 110 di istituire rìnsegnamento religioso:' Si sono così manifestate tre opinioni: a) secondo la prima, la legge del 1877, avrebbe totalmente soppresso rìnsegnamento religioso, nel senso che la religione non dovesse essere in alcun ■8S8S38BB - 313 — modo insegnata nelle scuole elementari. Evidentemente, questa opinione non regge, quando si pensi che gli insegnamenti stabiliti dall art. 2 della legge del iS 77, sorto solo gli obbligatori, ma che oltre di questi è sempre possibile l'istituzióne di altri insegnamenti com¬ plementari* Tanto è ciò vero, che l'art. 10 della legge 8 luglio 1904, autorizza l’istituzione di insegnamenti complementari, che siano approvati dal Consiglio Pro¬ vinciale scolastico, semprechè i maestri ne abbiano la relativa idoneità e siano impartiti in ore aggiun¬ tive. A questa argomentazione, si oppone: I) la leg¬ ge del 1877 ha regolato tutta la materia dei program¬ mi e tace della religione, quindi la legge Casati in questo punto de% T e intendersi abrogata e della religione non può piu parlarsi; II) la legge del 1904, non può es¬ sere invocata, perche essa si occupa delle sole materie di insegnamento della V e VI classe elementare, mentre la legge Casati, comprendeva la religione fra gli inse¬ gnamenti del corso inferiore, e per di piu parla dì in¬ segnamenti « che rispondano a speciali bisogni locali », e la religione non è certamente fra questi* ^oi crediamo che nessuno dei due argomenti regga. Non il primo, perchè la legge del 1877 ha regolato la materia dei programmi sotto il punto di vista degli insegnamenti obbligatori; essa infatti aveva per iscopo di regolare Tobbligo deir istruzione elementare. Ma de¬ gli insegnamenti facoltativi la legge non si occupava e non doveva occuparsi. Quando, dunque, si argomenta dal fatto che Tinsegnamento religioso è stato escluso dal novero degli insegnamenti obbligatori, per dedurne che esso deve ritenersi assolutamente escluso, si cade 3 H — in un sofisma, ponendo nella conclusione, molto più di quello che è nella premessa. E neppure vale il secondo argomento, perchè 1 art. io della legge del 1904, deve interpretarsi, oltre che grammaticalmente, anche nel suo spirito, e il concetto della legge è evidentemente quello di conservare 1 isti¬ tuzione di insegnamenti facoltativi, accanto a quella degli insegnamenti obbligatori. b) Secondo un’altra opinione, l’insegnamento reli¬ gioso, sarebbe facoltativo per gli alunni, ma obbliga¬ torio per i comuni. O in altri termini, dovrebbe 1 in¬ segnamento religioso, essere istituito in tutte le scuole, ma dovrebbe essere impartito solo a quelli alunni le cui famiglie lo richiedessero. Dovrebbe quindi rite¬ nersi tuttora in vigore l’art. 315 della legge Casati. Questa opinione fu accolta in un parere del Con¬ siglio di Stato del 18 maggio 1878, e seguita nel Re¬ golamento 16 febbraio 1888 art. 1, e 9 ottobre i &95 art. 3. . _ Comunque possa pensarsi in linea di riforma e- gislativa, certo è che, secondo il nostro diritto positivo, questa opinione non può accogliersi. L’art. 315 legge Casati è stato evidentemente abrogato dall art. 2 della legge del 1877, perchè è canone d’interpreta¬ zione, che la legge posteriore, deroga l’anteriore quan¬ do regola la stessa materia, e l’art. 2 della legge 187/ regola appunto la materia dei programmi delle ma¬ terie obbligatorie pel corso inferiore regolata dall art. 315 della legge Casati. Che se si volesse ritenere vigente la legge Casati, dovrebbe allora questa applicarsi integralmente e 1 in¬ segnamento religioso dovrebbe essere impartito, non già ai soli alunni che ne facessero domanda, ma a tutti, salvo una esplicita domanda in contrario dei pa- — 315 “ renti, che garantissero di dare in famiglia 1 T insegna¬ mento religioso; ed inoltre dovrebbe ammettersi Tesa¬ rne del parroco. Ora tuttociò evidentemente non è possibile, e non è ammesso neanche dai fautori della opinione, che com¬ battiamo. In questo senso si è pronunciato il Consiglio di Stato nella sua decisione 8 maggio 1903. r) Resta l'ultima opinione, che ritiene V insegna¬ mento religioso, come un insegnamento facoltativo o complementare; e quindi facoltativo per gli enti da cui dipende la scuola e facoltativo per gli alunni. Que¬ sto appunto è il sistema accolto dal Regolamento vi¬ gente 6 febbraio 1908 art. 3. Secondo il Regolamento del 1908 ì comuni possono istituire Tinsegnamento re¬ ligioso con deliberazione approvata dalla maggioranza del Consiglio del comune; e 1* Insegnamento stesso è impartito agli alunni 1 cui genitori lo richiedano, nelle ore e nei giorni stabiliti dal Consiglio provinciale sco¬ lastico. L insegnamento è impartito dagli insegnanti delle classi, quando siano reputati idonei a quest’uf¬ ficio e lo accettino; o da altre persone la cui idoneità sia riconosciuta dal Consiglio provinciale scolastico. Quando il Consiglio comunale non deliberi Tisti¬ tuzione dell insegnamento religioso, questo può essere dato, a cura dei padri di famiglia che lo hanno chie¬ sto, da persona che sia riputata idonea dal Consiglio provinciale scolastico e nei locali delle scuole pub¬ bliche, in giorni ed ore stabilite dal Consiglio sco¬ lastico. In sostanza, il Regolamento del 1908, ha conside¬ rato, e, crediamo noi, giustamente, Tinsegnamento re¬ ligioso come uno di quelli insegnamenti facoltativi, di cui si occupa Tari, io della legge 18 luglio 1904, — 316 — Conseguentemente, esso ha considerato l insegna¬ mento religioso come facoltativo per i comuni, facolta¬ tivo per gli alunni, ed anche facoltativo per i maestri. Infatti, trattandosi di un insegnamento, che esce dal quadro degli insegnamenti costitutivi della scuola ele¬ mentare, non si possono obbligare i maestri ad im¬ partirlo, I maestri non hanno nessuna preparazione sum- ciente per ciò, giacche nelle scuole normali, 1 inse¬ gnamento religioso non è impartito; senza contare che i maestri t possono avere una religione diversa dalla cat¬ tolica, le cui dottrine devono essere insegnate. È naturale che, quando V insegnamento religioso sìa affidato al maestro, questo abbia diritto ad un corri penso supplementare secondo Fart. io della legge i $ luglio 1904, f Sempre per Fart, 10 di questa legge e per 1 art. 3 del regolamento del 1908, nell’affidare l’incarico del V insegnamento religioso, bisogna anzitutto ricorrere a maestro, quando, questi sia idoneo ed accetti F incarico, E solo nel caso, in cui il maestro sia reputato inido¬ neo, o non accetti, può V incarico essere affidato ad estranei. La disposizione delFart, 3 del regolamento del 1908, è stata tacciata di incostituzionalità. Si e pre¬ teso anzi tutto che per la legge del 1877, l a re ^“ gione non può essere ammessa neppure come inse¬ gnamento facoltativo; e si è affermato poi che la disposizione, secondo cui 1 padri di famiglia hanno facoltà di fare insegnare la religione nelle scuole pubbliche, quando il comune non deliberi di farlo, è illegale, in quanto obbliga 1 comuni a lasciare gli edifìci scolastici a disposizione dei padri di fa¬ miglia, mentre un regolamento non può imporre l \lf!! * — 317 “ al proprietario d’un immobile, come il comune rispetto alle scuole, di farne un uso determinato. Quanto alla prima censura abbiamo visto che essa è infondata, quando abbiamo criticato la opinione che vuole assolutamente escluso dalle scuole elementari l’insegna mento religioso. Quanto alla seconda censura, anch’essa ci sembra infondata, perchè un regolamento ha sempre facoltà di disciplinare Fuso delle cose pubbliche, come sono gli edifìci destinati alle scuole. Non si deve infatti confondere la proprietà privata colla proprietà pub¬ blica. Della prima il proprietario può fare l’uso che crede, entro i limiti delle leggi e elei regolamenti; della seconda gli enti pubblici devono fare buso, che le leggi e regolamenti prescrivono. Piuttosto in un punto dubiterei della legalità del regolamento : là dove impone l'obbligo di una mag¬ gioranza particolare, quella cioè della maggioranza dei consiglieri del comune, invece della consueta maggio¬ ranza dei presenti, per la istituzione dell'ordinamento religioso. Se Finsegnamento religioso è un insegnamento com¬ plementare e quindi facoltativo, perchè fare differenza fra esso e gli altri insegnamenti facoltativi, e prescri¬ vere, contro ciò che dispone la legge del 1904, una mag¬ gioranza particolare per il solo insegnamento religioso? Del resto non si può negare che il regolamento del 1908, abbia risolto in modo perfettamente costi¬ tuzionale il diffìcile problema. Rimane ora a vedere, quali modificazioni abbia ap¬ portate in questa materia, la legge Credaro del 1911 Evidentemente nessuna modificazione per quello che concerne le scuole, la cui amministrazione è restata ai comuni. Per le scuole, invece, la cui amministra- .mm - 3i8 - zione è passata al Consiglio scolastico, si può dubi tare se l’insegnamento religioso debba essere deli¬ berato sempre dai comuni in cui esistono le scuole, op¬ pure dal Consiglio scolastico che le amministra. Noi crediamo che le cose non siano mutate nean¬ che in ciò e che l’insegnamento religioso debba es¬ sere sempre deliberato dal Consiglio comunale. ^ Infatti gli insegnamenti complementari, fra cui e da annoverare l’insegnamento religioso, sono sem¬ pre a carico dei comuni e non sono compresi nel con tributo, che i comuni debbono pagare pel manteni mento delle loro scuole. Se dunque un comune, le cui scuole sono animi nistrate dal Consiglio scolastico, vuole che sia isU tuito l’insegnamento religioso, deve deliberare la re lativa spesa, ed a questo titolo anche 1 insegnarne della religione, continuerà ad essere deliberato ai comuni che hanno cessato di amministrare le loro scuole. Gratuità. Il principio della gratuità dell’insegna¬ mento pubblico è connesso necessariamente con que o dell’obbligatorietà della istruzione elementare. Infatti se lo Stato impone l’obbligo della istruzione, deve anche dare il modo a chi non può pagare, di procurarsela gratuitamente. A questa stregua, la gratuità dovrebbe essere ri- serbata ai soli non abbienti; ma la legge, per favorire l’adempimento dell’obbligo della istruzione, la estende a tutti. La regola della gratuità, subisce alcune eccezioni, del resto limitatissime : a) per l’art. i della legge 8 luglio 1904, possono i comuni riscuotere contributi dagli alunni delle scuole elementari superiori facoltative. — 319 — Si noti però che le scuole elementari superiori fa¬ coltative, non sono obbligatorie per gli alunni, per- che l r obbligo dell 1 istruzione riguarda le classi superiori, nei comuni in cui esse sieno obbligatorie. è) per Tesarne di maturiti, che di accesso alle scuole secondarie, si riscuote una tassa di L. 15, per la legge 8 luglio 1904 art. 9. Si deve considerare però, che Pesame di maturità è più connesso con la istruzione secondaria che con quella elementare* c) sempre per la legge 8 luglio 1904, art. io, sì paga una tassa di L. 5, per Tesarne di licenza dal IY° corso elementare. Da questa tassa sono però esenti gli alunni po¬ veri (L. 1.4 luglio 1907 art* 9). § ^ Durata dell* insegnamento (durata dai corsi e durata dell'anno scolastico - calendario ed orario) Tutto V insegnamento elementare è diviso in due gradi: inferiore e superiore , ed è impartito in sei anni; ì primi tre costituiscono il corso inferiore; gli altri tre il corso superiore : gli ultimi due anni (5 0 e 6 & ) del corso superiore assumono il nome di corsa popolare , giacché in essi ricevono T istruzione quegli alunni, che non in¬ tendono proseguire ì loro studi nelle scuole medie, e che appartengono, necessariamente, al ceto popolare. Considerando T insegnamento, rispetto agli alunni che lo ricevono, ai sei corsi corrispondono altrettante classi. Vi sono dunque sei classi elementari, divise in due gradi; tre di grado inferiore e tre di grado superiore : le ultime due sono dette, anche, classi popolari (legge — 320 — 13 novembre 1S59, art. 315 e 316; legge 15 luglio 1877, art. 2; legge 8 luglio 1904, art. io). L’insegnamento non è impartito per tutto 1 anno, perchè ogni anno è concesso agli alunni e ai maestri un periodo di riposo, che coincide con 1 epoca dei maggiori calori estivi. Da ciò deriva: i° che Vanno scolastico e più breve dell’anno solare; e precisamente dura io mesi (art. 93 Reg. gen. 1908); 2 0 che l’anno scolastico non coincide con l’anno solare, ma incomincia col 1 0 ottobre e ter mina il i° agosto (art. 93 citato): è, tuttavia, ammesso che le Giunte municipali, con l’approvazione nel Con siglio scolastico (per le scuole amministrate dai co munì) e il Consiglio scolastico direttamente (per gli a tri) fissino date diverse di apertura e di chiusura, pur chè l’anno scolastico duri io mesi (art. 93)- Nei primi quindici giorni dell’anno scolastico si ricevono le iscrizioni e si danno gli esami ; e gli u timi quindici sono parimenti dedicati agli esami (Reg- 1908 art. 93): le lezioni propriamente dette durano, perciò, nove mesi. . . Nelle scuole semestrali vi sono sei mesi effettivi di lezione, continuate o ripartite in periodi, il tutto secondochè è deliberato dalla Giunta comunale con l’approvazione del Consiglio scolastico o dal Consiglio scolastico direttamente, secondo le scuole (Reg., art * 93 C 94 ^ Non tutti i giorni dell’anno scolastico sono de 1 cati alle lezioni. Abbiamo visto che alcuni giorni, e precisamente, quindici in principio e quindici in fine, sono dedicati agli esami. Altri giorni sono di riposo (vacanze). I giorni dell’anno scolastico si dividono dun¬ que in a ) giorni di lezione (e sono la grande maggio* ranza); ò) giorni di esame ; c) giorni di vacanza , auimr.saaw:.': tiranni» — 321 — Il prospetto contenente l’elenco dei giorni dell’anno scolastico, con l’indicazione di quelli di lezione, di esame, e di vacanze si chiama calendario scola¬ stico. I giorni di lezione sono, come abbiamo già detto, fissati dal regolamento (art. 93). I giorni di vacanza sono in parte stabiliti in modo fisso dal Regolamento (art. 85). E sono: i° tutti i giovedì e tutte le domeniche; 2 0 tutti gli altri giorni festivi riconosciuti dallo Stato: 3 0 il dì della comme¬ morazione dei morti; 4 0 l’anniversario della morte di Vittorio Emanuele II; 5 0 i giorni natalizi del Re, della Regina e della Regina madre. Inoltre, il regolamento concede dodici giovili comples¬ sivamente per le feste di Natale, Carnevale, Pasqua e altre consuetudinarie nella provincia, da ripartirsi dal Consiglio provinciale scolastico; e quattro giorni da assegnarsi dal Municipio (per le scuole dipendenti dai Comuni) o dalla Deputazione (per le altre). E vietata ogni altra vacanza; e se, nella settimana, è vacanza il mercoledì, si farà lezione il giovedì (art. 51). Quindi, tutti gli altri giorni sono di lezione. Nei giorni di vacanze il maestro ha facoltà di con¬ durre gli alunni a passeggiare all’aperto (art. 96); egli ha poi obbligo d’impiegare parte dell’orario scolastico, per due giorni al mese, in una passeggiata istruttiva (art. 98). Durante ogni giorno di lezione sono dedicate alle lezioni quattro ore divise da opportuni intervalli di ri¬ poso. La ripartizione delle ore di lezione e la deter¬ minazione degli intervalli è fatta dall’orario sco¬ lastico. Ogni giorno sono date quattro lezioni ; due di un ora e un quarto, e due di tre quarti d’ora; ripartite Rocco, Elementi di diritto amministrativo. 21 3 22 in due turni, uno antimeridiano, che comprende le prime due lezioni, e uno pomeridiano, che comprende le se¬ conde due. Fra la i* e la 2" l^otte e fra la 3 ‘ e b 4* deve intercedere un intervallo di almeno dieci minuti (All. C. al Regol. 1908). L’orario può essere continuato o interrotto. E con¬ tinuato quando le lezioni pomeridiane seguono quelle antimeridiane con un semplice intervallo di 4° per la ricreazione e la refezione, durante il quale 1 fanciulli non abbandonano la scuola e sono sorvegliò dai maestri. È consentito di portare l’intervallo a un ora e venti minuti (venti per la refezione, un 0 ^ la ricreazione); ma in questo caso i maestri n l’obbligo della sorveglianza solo durante ì u.n 1 ! nuti della refezione, e per la vigilanza durante di ricreazione Fammi Distrazione deve provve ' ^ trimenti (R. U 19 febbraio 19M n* L’orano « invece, diviso o interrotto, quando gli d ^ bandonano la scuola dopo le lezioni antimeric lane ^ vi ritornano dopo un intervallo, che dc\ e t s- almeno due ore (All, C, al Regol. 1908). ^ Nelle scuole rurali, dove gli alunni sono C05rL ^ a percorrere notevoli distanze per frequentarle, c ^ dì scuola possono essere ridotte complessivanu nt( ^ tre e mezzo, con opportune diminuzioni sia sul tell1 F destinato alle lezioni, sia su quello destinato &£ ter valli (All, C cit.). I 3‘ Oggetto cieli" insegnamento : i programmi e i libri di testo. 1/insegnamento elementare ha un triplice huv « di sviluppare le facoltà intellettuali, morali c fisiche — .323 — del fanciullo; b) di fornirgli i rudimenti della cultura letteraria e scientifica; c) di prepararlo alla vita pra¬ tica e al lavoro produttivo. Ciò significa che l’insegnamento elementare ha, a un tempo, carattere formativo, informativo, e tecnico- pratico. La scuola elementare — in sostanza — riassume in sè, ed inizia in misura limitata e rudimentale, il compito, che sarà sviluppato e adempiuto nelle scuole formative, professionali e pratiche. E naturale pertanto che l’insegnamento abbia per oggetto molte e diverse materie, ma tutte considerate sotto un doppio aspetto particolare : il carattere ele¬ mentare delle nozioni, e il fine complesso (formativo, informativo e pratico), a cui tende l’attività didattica, che le concerne. Ciò premesso, vediamo quali sono le materie d 1 in¬ segnamento. Esse si dividono in obbligatorie , che debbo?io essere insegnate in tutte le scuole, e in facoltative , che pos¬ sono essere insegnate per deliberazione delle autorità scolastiche o anche, su domanda dei padri di famiglia. a ) Sono insegnamenti obbligatori: la lingua italiana (lettura, scrittura, grammatica, composizione); gli elementi delle matematiche (aritmetica, geometria, si¬ stema metrico); gli elementi delle scienze naturali ; la storia', la geografia; i doveri e diritti dell'uomo e del cit¬ tadino; l’ igiene; la contabilità pratica; la calligrafia; il disegno; la ginnastica ; e, nelle scuole femminili i la- voi i donneschi e teconomia domestica (legge 13 novembre 1859 art. 315; e 15 luglio 1877, art. 2; legge 8 luglio 1904, art, io; legge 26 dicembre 1909, n. 95). à) Sono insegnamenti facoltativi; la religione ; il canto; il lavoro manuale; Y agraria ed altri, secondo i — 3 2 4 — bisogni locali e le inclinazioni degli alunni (legge 8 luglio 1904 art. io). Secondo la legge 15 luglio 1877, nelle prime tre classi, in cui si impartisce l’insegnamento di grado in¬ feriore, le materie d’insegnamento sarebbero soltanto: la lingua italiana (lettura, scrittura e grammatica); l’aritmetica elementare e le nozioni elementari sul si¬ stema metrico. Tutte le altre materie dovrebbero essere insegnate nel corso superiore. Ma l’art. 2 del Regol. gen. del 1908 stabilisce che l’insegnamento nelle diverse classi deve essere tito secondo i programmi e le istruzioni governo. E i programmi in vigore sono quelli, ema nati con R. D. 29 gennaio 1905, che non corrispon dono in tutto perfettamente alla legge 15 luglio >^ 77 - Secondo questi programmi, nella 3* classe s inizia già lo studio della storia , della geografia , del disegi che per la legge del 1877 apparterrebbero al corso su periore. ^ . Uno degli strumenti più necessari e più de ica 1 dell’insegnamento sono i libri di testo. In questa materia valgono due principi (circo are i° marzo 1905 n. 18): i°è obbligatoria l’adozione di libri di testo per \ 1 » a e 4- ft certe determinate materie: cosi, per la 1 , 2 , 3 classe sono obbligatori i libri di lettura e di ardine tic a : per la 5 a e la 6 a sono obbligatori i libri di e tura , di aritmetica e nozioni di geometria, di stona e geo grafia , d’ istituzioni civili dello Stato e morale civile, elementi di scienze fisiche e naturali , igiene ed economica domestica , i modelli di disegno ; l’adozione di libri di te sto relativi alle altre materie insegnate nei vari casi è facoltativa. — 3 2 5 — 2 U la scelta del libri di testo è limitata e deve cadere di regola sui libri compresi negli elenchi appro¬ vati dallo Stato. L'esame e lapprovazione spettano, per ciascuna provincia, ad una Commissione provinciale composta del R. Provveditore, presidente, di un professore di pedagogìa nelle Scuole normali o, in mancanza, di un insegnante delle scuole medie; di un Direttore didat¬ tico e di un Maestro elementare» L’elenco dei libri approvati viene pubblicato nei Bollettino delta Prefet* tura , I maestri possono anche scegliere libri non com¬ presi neU'elenco, ma in tal caso la scelta deve essere approvata dalla Commissione provinciale, 3" i ìibri di testo adottati non possono essere mutati, se non dopo tre anni, salvo mutamento del¬ l’insegnante o salvo che in pratica i libri risultino difettosi, in modo da non corrispondere agli scopi del- r insegnamento. L'insegnamento — come abbiamo veduto — è mezzo e non fine\ esso sì propone scopi, i quali pos¬ sono essere conseguiti, ma possono anche non esserlo, sia per deficienza di chi insegna, sia per difetto di chi apprende. E, dunque, necessario accertarsi dei risultati del- l'insegnamento. Questo accertamento mira a determinare la capa¬ cita delPalunno, sia per ammetterlo a proseguire gli studi, sia per conferirgliene un pubblico attestato, a tutti gli altri effetti giuridici e morali, — 326 — L’accertamento del grado di maturità intellettuale e di cultura degli alunni si fa, di regola, mediante un esperimento solenne che si chiama esame; ecce¬ zionalmente, ha luogo sulle attestazioni di pro¬ fitto dell’insegnante durante l’anno scolastico. Gli esami sono di varie specie . Vi sono: (leggo 27 giugno 1912; Regol. 22 giugno 1913): a) esami di promozione , che sono dati dagli alunni di una scuola pubblica per passare dalla i a alla 2* classe, dalla 2 a alla 3 a ; dalla 4* alla 5 a ; e dalla 5* alla 6 a ; b ) esami di ammissione , che sono dati dagli alunni di scuola privata o paterna, per essere iscritti alla 2 r , alla 3 a , alla 5 a , o alla 6* classe ; c) esami di compimento del corso inferiore , dati dagli alunni di scuole pubbliche e da privatisti per essere iscritti alla 4 a classe. Si tratta, in sostanza, di un esame di licenza dal corso inferiore, che dà, naturalmente, di¬ ritto all’iscrizione alla 4 a classe. d ) esami di maturità , dati dagli alunni della 4 a classe o da privatisti, per essere ammessi a proseguire gli studi nelle scuole medie (art. 8 L. 8 luglio 1914)' ^ 1 tratta di un esame distinto da quello di promozione o di ammissione alla 5 a , ma che dà pure diritto aH’am* missione alla 5 a (art. 17 Reg. 22 giugno 1913)»' e) esami di licenza , dati dagli alunni della 6 a classe e dai privatisti, per ottenere l’attestazione del compi¬ mento dell’intero corso elementare. La licenza elemen¬ tare, quando è conseguita in una scuola, che ne abbia avuta speciale concessione dal Ministero della P. I-, è titolo valido per l’ammissione alla i a classe tecnica o complementare (art. io L. 8 luglio 1904J. f) esami proscioglimento dall’obbligo dell’istruzione elementare, che si danno dagli alunni di scuola privata “ 3 2 7 - o paterna, quando raggiungano l’età corrispondente alTultìmo anno del corso elementare obbligatorio esì- stente nel comune, per essere prosciolti dalTobbligo deU’ittruzìone elementare {art 70 L. 4 giugno 1911). Il certificato di pros c io gli mento si consegue» dagli alunni che hanno superato gli altri esami elementari, alla fine dell'ultimo anno del corso elementare obbligatorio esistente nel comune (art. 82 RegoL 22 giugno 1913). Sessioni di esami . Si chiamano sessioni , i periodi, durante i quali hanno luogo gli esami. Vi sono due sessioni: una estiva, al termine delTanno scolastico; e una autunnale, al principio deiranno scolastico, che funge anche da sessione dì riparazione per chi è ca¬ duto nella prima (L. 27 giugno 1912 art, 3). Ammissione agli esami. Gli alunni di scuola pub¬ blica per essere ammessi agli esami debbono: i a ) aver riportato, durante ranno, nelle attestazioni bimestrali di profitto degli insegnanti, una media di almeno cinque decimi, o almeno sei decimi nell'ulti¬ mo bimestre; e sette decimi per la condotta (L. 1912 art. 4); chi non ha riportato tale media, è ammesso solo alla sessione autunnale; 2 & ) avere, durante Tanno, frequentato la scuola, in modo che le assenze non siano giunte a un terzo delle lezioni, salvo il caso di assenze dovute a gravi mo¬ tivi regolarmente controllati (art. 1 1 RegoL 22 giu¬ gno 191 a); 3^) se si tratta di esami di maturità , aver compiuto, o compiere entro il 31 dicembre delTanno in corso, i dieci anni di età. Tuttavia, Talunno, che abbia con¬ seguito nel Tesarne dì compimento una media di punti non inferiore a otto decimi, può essere ammesso agli esami dì maturità con un anno di anticipazione (art. 30 Regol. 1913); — 3*28 — 4°) pure se si tratta di esami dì maturità, pagare la tassa di lire 20 (L. 16 luglio 1914 ru 679); salva la dispensa provvisoria per chi abbia ottenuto negli esami di compimento una media di otto decimi e sia di famiglia povera : la dispensa provvisoria diventa definitiva , solo se anche negli esami di maturità, si ot¬ tenga la stessa media (art. 78 e 79 RegoL 1913 su¬ gli esami). Gli alunni privatisti debbono invece : a) aver superato i sei anni di età, qualunque sia Tesarne, a cui si presentano (art, 39 Regol. 19 T 3ì- 3 ) se si tratta di esami di maturità, aver compiuto 1 dieci anni e aver pagato la tassa. Provo di esame. Le prove di esame sono : scritte , orali, grafiche e pratiche , A) Per Tesarne di ammissione e promozione alla 1 classe le prove sono le seguenti: .. il. Scrittura sotto dettatura ; ri ove scritte : f 2. Saggio dì calligrafia. [ 3. Lettura sul testo adottato e risposte a facili do- Preme orati mande sul passo letto ; { 4. Aritmetica pratica, [ 5. Lavori donneschi (per le alunne quando la seu° t rove pratiche , la del comune comprenda il solo corso infe' [ riore). B) Per Tesarne di ammissione e promozione alta tersa : i i- Scrittura sotto dettatura ; Prove scritte . 2, Cai li grati a ; \ 3. Componimento. 4. Lettura corrente sul testo adottato ; S* Spiegazione delie cose lette: 6 . Aritmetica pratica, Provt pratiche - 7. Lavori donneschi (per le alunne). Prave orati ttSaif»n?y ìi» U>5 — 3 2 9 — C) Per Tesarne di compimento del corso elementare inferiore ; i> Scrittura sotto dettatura; a. Calligrafia; 3« Componimento ; 14. So lu sio ne di un problema pratico di aritmetica con non più di due domande, ciascuna delle quali non richieda più di due operazioni. Prozie scritte Prove Orali Lettura corrente su libro diverso da quello adot¬ tato ; ! b* Spiegazioni delle cose lette e richiamo alle nozioni di storia e geografia, educazione morale e istru- I sione civile ; 7, Nozioni di grammatica; $. Aritmetica, sistema metrico e geometria. Prove pratiche * g. lavori donneschi (per le alunne). D) Per Tesarne dì maturità e di ammissione e prò- mozione alla 5* classe le prove sono le stesse deliba¬ rne di compimento , con Taggiunta della prova pratica di educazione fìsica. E) Per Tesarne di ammissione e promozione alla 6' classe e di licenza le prove sono : Prove scritte Componimento ; Soluzione d'un problema d* aritmetica con non più di due domande, ciascuna delle quali richieda al massimo tre operazioni; Com pi lari on e di un con to 0 di lui d ocu m en to re - 1 stivo all'amministrazione dell*azienda domestica o al piccolo commercio* Saggio di calligrafia; 5. Esperimento sulle materie facoltative* i 6. Lavori donneschi (per le alunne) ; Prove pratiche 7. Educazione fisica; e Grafiche 1 8. Disegno; ' 9, Esperimento sulle materie facoltative. I ~ 33 ° — , io. Lettura spedita su libro diverso da] testo adoratoì i ti. Riassunto e spiegazione delle cose lette e nozioni l di grammatica ; 1 12, Educazione morale e istruzione civile; ] 13. Nozioni di storia ; Prove orali 14. Nozioni di geografia; j 15. Aritmetica, sistema metrico, geometrìa, contabilità; I 16. Nozioni pratiche di scienze fisiche e naturali, d ì* I gicne e d’economia domestica ; j 17. Nozioni su ciascuna delie materie facoltative che \ non siano esclusivamente grafiche e pratiche. Sedi di esame* Tutte le scuole elementari pubbliche, cioè tanto quelle dipendenti dal Consiglio scolastico, quanto quelle dipendenti dai comuni o da enti mora li a sgravio deiramminìstrazione pubblica, sono sedi dì esami. Gli esami di ammissione , promozione , e compimento, si tengono in tutti ì comuni. Gli esami di licenza, si tengono nei comuni, che hanno il corso completo; Gli esami di maturità si tengono in tutti i comuni che hanno scuole medie, e possono tenersi in quell 0 dove esista la 4* classe (art. 31 Regoh 1913 esami). Commissioni esaminatrici* Le Commissioni esamina¬ trici sono tutte presiedute, per i comuni, che conser¬ vano ramministnizione delle loro scuole, dal Direttore didattico, o dal vide-Direttore, o da un Maestro scelto dal Direttore; se non esiste Direttore, il Presidente e scelto dall 'Ispettore scolastico. Per i comuni, le cui scuole sono amministrale dal Consiglio scolastico, Pre¬ sidente è il vice-ispettore o un insegnante da lui de* legato (art. 40 Regol. 1733 sugli esami). Le singole commissioni sono, poi, cosi composte: «1 per 1 esame di promozione e d y ammissione, del Pre- ££332 ; i — 331 — siderite, del Maestro della classe, e del Maestro della classe immediatamente superiore; b) per Tesarne di compimento e di licenza, del Pre¬ sidente, del Maestro della classe e di un altro inse¬ gnante scelto dal Direttore didattico o dal vice-ispet¬ tore; se si tratta di licenza valida per Tammissione alla 2 a tecnica, a quest’ultimo è sostituito un profes¬ sore di scuola tecnica, scelto dal presidente; c) per l’esame di maturità, del Presidente, del Maestro della classe, e di due professori di scuole medie infe¬ riori, scelti dal Provveditore, uno per le materie lette¬ rarie ed uno per le materie scientifiche (art. 19 Reg. 1913 citato). Ai membri della Commissione per gli esami di ma¬ turità spettano le propine di esame (compenso pa¬ gato sulle tasse di esami) nella misura di lire 1,25 per ogni candidato, (art. 9 L. 8 giugno 1904, art. 24 L. 16 luglio 1910); ai membri di tutte le Commissioni, quando si debbano allontanare per oltre due chilometri della loro residenza ufficiale, spetta una diaria (in¬ dennità per spese di soggiorno) di lire otto; e il rim¬ borso delle spese di viaggio in 2* classe, (art. 66 Rcgol. 1913). Dei lavori delle Commissioni per gli esami di com¬ pimento, licenza, e ynaturità si deve far processo ver¬ bale in doppio originale; uno degli originali, se si tratta di esami di compimento e di licenza ordinaria, è inviato al R. Ispettore scolastico; e se si tratta di esami di maturità e di licenza valida per Tammissione alla 2* tecnica, al R. Provveditore, (art. 75 e 76 Re¬ gol. 1913 cit.). Certificati e diplomi. Ai candidati approvati viene rilasciato il relativo certificato. — 332 — I certificati di compimento e di licenza ordinaria sono vidimati dal R. Ispettore. I certificati di maturità e di licenza valida per la 2 a tecnica sono vidimati dal R. Provveditore. II certificato del superato esame della classe, che segna la fine del corso elementare obbligatorio nel comune, contiene la dichiarazione di proscioglimento dal - Vobbligo scolastico , vistata dal R. Ispettore (art. 82 Re¬ gol. 1913). Il diploma di licenza elementare è soggetto alla tassa di lire 5, da cui sono esonerati i candidati di famiglia povera (art. io L. 8 giugno 1904 e 9 della L. 14 giugno 1907 n. 324). Eccezionalmente l’accertamento della capacità degli alunni può farsi sui risultati delle attestazioni bime¬ strali degli insegnanti, con dispensa dagli esami. Si può essere dispensato solo dall’esame di pro¬ mozione (non si parla degli esami di ammissione, ai quali sono soggetti gli alunni esterni o privatisti). Non si può essere dispensati dall’esame di compimen¬ to , di licenza, e di maturità (L. 27 giugno 1912 art. 2). Per essere, pertanto, promossi con dispensa dagli esami, bisogna avere ottenuto almeno otto punti in media in condotta, e almeno sette punti in profitto nello scrutinio finale in quelle materie, dai cui esami si vuole otte¬ nere la dispensa (art. 2 L. 17 giugno 1912). Sezione VI. Le istituzioni sussidiarie della scuola. La necessità di istituzioni sussidiarie ed integratrici della scuola dipende da una sola causa, da cui deri¬ vano numerosi danni all’opera educatrice della scuola; intendiamo dire l’insufficienza morale, intellettuale ed economica della famiglia. La scuola non può operare efficacemente, se non è coadiuvata dalla famiglia del fanciullo. Relativamente breve è il tempo che questi passa nella scuola: vi entra a sei anni, ne esce a dodici; durante gli anni che vi resta, le numerose vacanze spesso lo allontanano dalla scuola; e, perfino nei giorni di lezioni, egli passa la più gran parte della sua giornata fuori della scuola, I buoni germi seminati dalla scuola restano dunque infecondi, se fuori di essa non trovano un terreno adatto per il loro sviluppo. E fuori della scuola, questo terreno non può esser dato che dalla famiglia. Ma la famiglia spesso, per mancanza di cultura o di sentimento, o per mancanza di mezzi economici non è adatta a questo compito. La famiglia, specie negli strati più umili della popolazione, non può e non sa occuparsi dell ? educazione dei figliuoli, che restano in balia di se stessi, esposti a tutti i perìcoli della strada; o t come pur qualche volta accade, per le angustie eco¬ nomiche non è in grado di fornire ad essi quei con¬ forti materiali di cibo e di vesti, senza di che non è possibile ai fanciulli neppur frequentare regolarmente la scuola. Le istituzioni, che mirano a sostituirsi alla famìglia, per completare V opera della scuola, sono svariatissime. Esse prendono cura dei fanciulli nel periodo anteriore al loro ingresso nella scuola, prima cioè dei sei anni {istituzioni prescolastiche) ; li seguono durante gli anni della frequenza alla scuola, facilitandone e comple¬ tandone Topera {istituzioni interscolasfiche); li raccolgo¬ no dopo che hanno terminato le scuole, per conser¬ varne e perfezionarne i risultati {/ s musoni pesi scolastiche). Fino a ieri, queste varie istituzioni erano abbando¬ nate alla iniziativa privata e vivevano piuttosto sten¬ tatamente, Con la L, 4 giugno 1911 il compito di prov- É — 334 — vedere ad esse è stato affidato al Patronato scolastico costituito in ogni comune (art. 7 1 )- I patronati scolastici, che già esistevano come isti¬ tuzioni private, a cui lo Stato concedeva, talvolta, sus sidi, vennero dalla legge del 1911 costituiti come veri e propri enti autarchici, aventi personalità giuridica (ar 72) ed esercitanti una funzione di Stato. Compito del patronato è di provvedere al servizio dell'assistenza scolastica, (art. 71)- . . II patronato è una corporazione, composta di soci, che contribuiscono alle sue spese (art. 7 2 )- Le entrate, con cui il patronato adempie ai suoi fini, sono costituite (art. 74): i°) delle contribuzioni dei soci; . 2 0 ) dei sussidi dello Stato, per provvedere ai qua 1 fu ordinata Tiscrizione in bilancio di somme noteio 1 (art. 76). 3 0 ) delle somme stanziate per l’assistenza sco as ica nei bilanci dei comuni, delle provincie e di altre enti per favorire i quali stanziamenti la legge dispone c * non possa essere consentita nessuna nuova spesa coltativa, se in correlazione alla medesima non sia au mentato del 2% della spesa stessa il fondo destinato all’assistenza scolastica (art. 74). 4°) di doni, legati ed altri eventuali proventi. Il patronato è amministrato da un Consiglio coni posto: (art. 72): a) dell’assessore della P. I. del comune e di un con sigliere delegato della Giunta municipale; b) di rappresentanti del comune eletti dal Consiglio comunale fuori dei suoi membri; c) del Direttore didattico o del vice-ispettore sco¬ lastico, o dell’insegnante elementare anziano; d) di delegati delle istituzioni ed associazioni locali — 335 che costituiscono il patronato in proporzione dei re¬ lativi contributi : é) di delegati delle varie categorie di soci; /) di insegnanti elementari eletti dai loro colleglli del comune. Il patronato ha uno Statuto, proposto dal Consiglio comunale ed approvato dalla Delegazione governativa, sentito il Consiglio scolastico provinciale (art. 73). Le varie specie di istituzioni sussidiarie della scuola. A) Istituzioni prescolastiche. Sono, in sostanza, due, molto importanti: Gli asili infantili, che hanno principalmente scopo di beneficenza; e i giardini d ’ inf anzi a, che hanno principalmente scopo educativo. Gli uni e gli altri accolgono bambini da tre a sei anni. Gli asili infantili sono istituiti dai comuni, da enti morali e da privati. Oramai ai patronati è affidata anche la cura di istituire asili. I giardini dinfamia sono istituiti pure dai comuni, da enti morali e da privati: ve ne sono però alcuni governativi (quelli annessi alle R. scuole normali). B) Istituzioni inter scolastiche, che accompagnano lo scolaro durante il periodo della sua frequenza alla scuola. Ve ne sono di due categorie: alcune hanno per iscopo Xassistenza; altre, invece, di sviluppare il sen¬ timento della previdenza nei piccoli scolari. a) Istituzioni di assistenza. Vi poniamo, in primo luogo, la refezione scolastica; la distribuzio¬ ne di abiti e calzature; le colonie montani¬ ne e marine per le cure climatiche ; i doposcuola, gli antiscuola e i ricreatori, che hanno per iscopo di accogliere i fanciulli senza custodia nelle ore, in cui non hanno lezione, o nei giorni di vacanze, sottraen- — 336 - doli ai pericoli delle strada; le bibli otechi ne sco¬ lastiche. ò) Istituzioni di previdenza, in senso largo. Vi tro¬ viamo perciò le cooperative di consumo per gli scolari, che vendono libri e oggetti di cancelleria a prezzo di costo o leggermente superiore (gli eventuali guadagni sono devoluti a scopi di assistenza); ma sopratutto le società scolastiche di mutua assicurazione o di mutuo soccorso (le cosi dette, e non bene, mutualità scolastiche ). Queste società hanno per iscopo di assicurare una pensione ai soci a mezzo della Cassa nazionale di previdenza, raccogliendone i contributi a questo scopo. Con la legge recente del 17 luglio 1910, lo Stato è venuto in loro aiuto in due modi; riducendo a tre lire la quota minima annuale di iscri¬ zione dei piccoli soci alla Cassa nazionale di previden¬ za; e contribuendo con un sussidio annuo di cinquanta centesimi per ogni socio iscritto. C) Istituzioìii postscolastiche. Sono assai più scarse e meno importanti, anche perchè l’assistenza scolastica si confonde qui con l’assistenza generale: una certa importanza, per i loro fini speciali, di cultura, che le ricollegano alla scuola, hanno le bi blio t eche pop0- 1 ari. Capitolo quarto. Ordinamento deiristruzione privata. Abbiamo veduto che l’istruzione privata può es¬ sere impartita o collettivamente , in scuole , mediante cioè istituzioni analoghe a quelle di Stato ; o individuai - mente, in famiglia. Abbiamo così la scuola privata e Y insegnamento in — 337 — famiglia o paterna (eletto anche, non molto propria¬ mente, scuola paterna), L’insegnamento paterno è perfettamente li¬ bero: le uniche norme, che lo concernono, sono quelle sulTobbligo rfeiristruzione elementare. Sì è visto, a suo tempo, che 1 genitori o chi ne fa le veci, possono provvedere airobbligo delListruzioiie, mediante l'Inse¬ gnamento in famiglia (L. 13 novembre 1859 art. 326: L* 15 luglio 1877 art. 1 ); ma gli alunni, che ricevano l’istruzione per mezzo dell'insegnamento in famiglia, debbono, alla fine dell'ultimo anno delFobbligo scola¬ stico, presentarsi agli esami del corso corrispondente alla loro età, nelle scuole pubbliche, in una sessione straordinaria e davanti a una apposita commissione presieduta dall’Ispettore o dal vice Ispettore (art. 70 L. 1911)* La vigilanza sull osservanza deirobbligo da parte degli alunni, che vj adempiono con l'istruzione paterna, spetta al R. Provveditore, che la esercita a mezzo dell’Ispettore o del vice-ispettore scolastico (art, 69 L. it)i iì, A tale scopo, il Regolamento del 1913 per gli esami prescrive che, entro il mese di aprile di ogni anno, il Sindaco inviti, con pubblico manifesto e con avviso individuale ai genitori o a chi ne ha le veci, 1 fanciulli, che non frequentano le scuole pubbliche, 0 che raggiungono Tela prescritta, di presentarsi al- 1 esame di proscioglimento (art. 63): i genitori deb¬ bono notificare al R, Ispettore 1 nomi dei fanciulli che debbono sostenere V esame, entro il mese di maggio {art, 64). L’Ispettore fissa le sedi degli esami straor¬ dinari (art. ói). Le scuole private invece sono soggette a sor¬ veglianza e controllo da parte dello Stato. <*) Anzitutto per Yapertura delle scuole private oc¬ corrono alcune cmidizwni\ che sono indicate neil’art. Hccco, Eltmtnìi di diritto amministrai ho. 22 355 della legge 13 novembre 1859 e specificate nel- l’art. 327 del Reg. gen. del 1908. Oueste condizioni sono : O l’abilitazione all’insegnamento elementare o, a • meno, la licenza liceale o d’istituto tecnico (L. .3 no¬ vembre 1859 art. 355, Regol. art. 327); T 2°) la buona condotta morale e civile (ar . 355 1859. 327 e 131 Regol.) ;. 3°) il godimento dei diritti civili (id.), 4 0 ) la costituzione fisica sana ed esente da impe ^ fezioni tali da diminuire il prestigio di un mse il disporre di un locale salubre e conveniente a giudizio dell’ufficiale sanitario (Regol. 1908 art - 3*7 ’ 6°) il non assumere maestri, che non abbiano a i tazione all’insegnamento elementare e comunicare R. Provveditore l’elenco dei libri di testo (Rego • a 7°) il"presentare, almeno due mesi prima dell epoca fissata per l’apertura delle scuole, al R- Provv editor una dichiarazione, accompagnandola coi documenti ^ mostranti 1’esistenza dei requisiti sopradetti ( c 8° art. 327); Questa dichiarazione è, in sostanza, una vera manda (cfr. anche Regol. art. 330). L’accoglimento della domanda da parte del R -1 rcn veditore si presume, se entro 60 giorni non interviene un’opposizione notificata ufficialmente al dichiarante (Regol. 1908 art. 331). In mancanza di opposizione, la scuola s'intende autorizzata, e non può esser chiusa se non per fatti contrari alla legge o ai regolamenti (art. 331 cit.). Più che di una autorizzazione tacita , si tratta, come si è detto, di una autorizzazione presunta. Contro l’opposizione del R. Provveditore è am* “ 339 “ messo il ricorso al Consiglio scolastico (art. >33); 3) Anche per la continuazione di una scuola privata già aperta occorre la notificazione tempestiva al R, Provveditore, con la dimostrazione che l’istituto si trova nelle condizioni, in cui fu aperto (art. 33 2). L’autorizzazione del Provveditore alla continua¬ zione si presume, se non interviene opposizione nei termini di cui all’art 331. Infatti Part. 333, che di¬ sciplina il ricorso contro V opposizione, comprende tanto lì caso deH'opposizione i\\Vaperfura, quanto quello del- ropposizione alla cùntinimzione: ciò implica, evidente¬ mente, Papplicabih'tà delTart. 331 anche alla conti¬ nuazione : 4 La sanzione delPobbligo imposto a chi apre o continua una scuola privata, di ottenere l’autorizza¬ zione espressa o presunta dal Provveditore, è la fa¬ coltà del R, Provveditore di denunciare il trasgres¬ sore al Procuratore del Re, per l s applicazione della penalità portata dalle RR, Patenti 8 giugno 1826 e 13 gennaio 1846, cioè la multa di L. 150 e il carcere tino a 3 mesi per chi apre una scuola senza per¬ messo. d) Spetta al Consiglio scolastico di vigilare le scuole private (L. tqii art, 5 cap, 6° e 7^). La vigilanza e aerei tata a mezzo del R. Provveditore, che ha diritto dì ispezionare, personalmente e di far ispezionare dal R. Ispettore scolastico, gli istituti privati, e di ordi¬ nare, in vìa provvisoria, la chiusura di quell'istituto, che ricusasse di sottoporsi, in qualunque tempo, al¬ l'ispezione (art. 335}. La vigilanza ha per ìscopo di tutelare la moralità, 1 igiene, le istituzioni dello Stato fart, 335), A questo scopo, fra l'altro, può il Provveditore vietare Y uso dei libri di testo che ritenga nocivi. — 340 Per gravi motivi concernenti la moralità, le isti¬ tuzioni fondamentali dello Stato e l'ordine pubblico, il Ministero può ordinare la chiusura di scuole pn vate, dopo regolare inchiesta fatta dal Consiglio sco lastìcG o direttamente dal Ministero, e sentito il pi rere del Consiglio superiore della Pubblica Istru¬ zione (art. 33Ó). In caso di urgenza il Provveditore può lar ci iu dere l’istituto provvisoriamente, riferendone imme diat, mente al Ministero per i provvedimenti definitivi (fveg art, 3761. INDICE Avvertimento.. [ INTRODUZIONE. § i. Concetto del diritto ....... pag. § 2. Varie norme esistenti nel seno della società. . . » § 3. Le norme giuridiche e i loro caratteri differenziali . » § 4. Il diritto e lo Stato ........ § 5. Nozione dello Stato ........ § 6. Diritto pubblico e privato ....... § 7. Le funzioni dello Stato: funzione legislativa, giudiziaria e amministrativa § 8. I poteri dello Stato: teoria della divisione dei poteri . » 1 1 3 5 6 7 7 11 PARTE PRIMA ELEMENTI DI DIRITTO AMMINISTRATIVO. CAPO I. Nozione del diritto amministrativo. § 1. Diritto amministrativo e scienza dell’amministrazione . pag. 17 § 2. Partizione del diritto amministrativo . . . » 19 CAPO II. II diritto amministrativo in senso obbiettivo. Le fonti in generale . ....... pag. 24 Sezione A • La legge. . .» 25 — 342 § i. La legge in senso materiale e formale, ■ ■ * ^ § 2, La legge in senso formale soltanto § 3. La legge in senso materiale soltanto § 4 a) Leggi delegale- - § $ £) I regolamenti, » s Limiti della facoltà regolamentare . » » Varie specie dì regolamenti . » Sezione B - La consuetudine CAPO HL l rapporti di diritto amministrativo. Natura e specie dei lapponi di diritto ani ministrati vo. ■ 1 J:) ! Sezione A - I diritti subiettivi pubblici Sezione B - Gli interessi legittimi e gli interessi semplici - CAPO IV, 1 soggetti dei rapporti di diritto amministrativo* Le persone di diritto pubblico, in generale. Sezione A - Le persone fisiche - Sezione B - Le persone giuridiche * g t. Lo Stato e gli end autarchici . § 3. Organi delle persone giuridiche pubbliche * $ 3. I pubblici uffici* - CAPO V. 1 pubblici funzionari e le persone legittima mente incaricate dì un pubblico servizio. Nozioni generali § 1. Natura del rapporto fi a il funzionario e V amministra* sciolte § 3. Nascita del rapporto § 3, Contenuto del rapporto : diritti ed obblighi dei funzionari * g 4- Modificazióne ed estimi onc del rapporto - ■ ■ CAPO VI. Organizzazione de ir amministrazione dello Stato* Set ione A Organi od uffici centrali deH’ainniitiisIfAiifluf dello Stato p^g- *8 2 S 30 30 37 41 44 >0 53 54 57 h 3 65 67 6B 73 75 79 S2 $$ S8 102 107 — 343 Sezione B - Organi od uffici locali dell'amministraztone dello Stato.P a g- 116 CAPO VII. Organizzazione dell’amministrazione degli enti autarchici. Nozioni generali P a g* 121 Sezione A - Organizzazione del comune . . • • » 122 Sezione B - Organizzazione della provincia. . . _ • » I2 $ CAPO Vili. Nascita, modificazione ed estinzione dei rapporti di diritto amministrativo. Nozioni generali ..... . pag. Ut Sezione A - Gli atti amministrativi . . » 134 Sezione B - I fatti illeciti .... . » 137 CAPO IX. Realizzazione dei diritti e degli interessi nel campo del diritto amministrativo. § 1. Nozioni generali ....... P a g* r 4 2 § 2. La tutela giurisdizionale ...... » 146 § 3. La giustizia amministrativa e i ricorsi contenziosi » *S 2 » A) La IV Sezione del Consiglio di Stato » iói B) La V Sezione del Consiglio di Stato » 164 Rapporti fra la IV e la V Sezione del Consiglio di Stato » 165 > C) La Giunta provinciale amministrativa » 166 § 4. Tutela degli interessi dei cittadini, esercitata dagli stessi organi attivi delTamministrazione : i ricorsi semplici » 168 § 5. I conflitti di giurisdizione e di attribuzioni. » 1 73 A) Conflitti di giurisdizione ..... » 173 B) Conflitti di attribuzioni. ..... » 175 344 PA R I E SECONDA. LEGISLAZIONE SCOLASTICA. CAPO I. Lo Stato e l’istruzione elementare. § i. Ragioni dell’intervento dello Stato in materia di istru zione elementare § 2. Le forme dell’intervento dello Stato nella istruzione el mentare Sezione 1. - Le fonti della legislazione italiana . Sezione II. - I caratteri fondamentali della istruzione elemen tare secondo la legislazione italiana • N. i. L’insegnamento elementare funzione di Stato. N. 2. Libertà dell’insegnamento elementare N. 3. Obbligatorietà dell’istruzione elementare. I. - Obbligo deWistruzione per i fanciulli . A) A chi incomba l’obbligo . B) Contenuto dell'obbligo . C) Eccezioni all’obbligo . D) Facilitazioni all’adempimento dell’obbligo . E) Provvedimenti per assicurare l’adempimento del l’obbligo ........ II. - Obbligo dell? istruzione per gli adulti . pag. 183 190 19 2 193 193 193 196 196 197 198 199 200 205 CAPO II. Organi dell’amministrazione dell'istruzione elementare. $ 1. Organi dell’amministrazione centrale . P a £‘ 20 " A) Il Ministero della pubblica istruzione . • • * B) La Sezione della Giunta del Consiglio superiore per l’istruzione primaria e popolare . . . . » 20 9 § 2. Organi dell’amministrazione locale . . * 210 A) Organi dell’amministrazione locale dello Stato. • » 210 B) Organi degli enti autarchici, cioè dei comuni. • » 220 345 — A) B) 0 E) A) 13 ) c> D) Ei CAPO III. Ordinamento dell'istruzione di Stato. Sezione 1. Le scuole pubbliche in generale. La scuola e i suoi elementi ...... p.ag. Varie specie di scuole: classificazione delle scuole. , * Istituzione delle scuole elementari. . . . . * Istituzione di scuole speciali. , . . . , * Mantenimento delle scuole I, - Scuole ti carico del comune col concorso dello Sto lo * o) Concorsi dello Stato . , * , . » à) Sussìdi c) Facilitazioni del credito , . . . . » II , -Scuole a carico dello Stato col con corto del comune * III, - Scuole a carico dello Stalo. » . , . » Sezioni-: II. I maestri. Considerazioni generali ..... Acuì: ila del rapporto giuridico fra i maestri e gli enti amministrativi . I, Requisiti generali per la nomina .... II. Scelta della persona da nominare: i concorsi. TU. Forme della nomina ...... Contenuto del rapporto giuridico fra i maestri e gli enti amministrataci ...... § t. Diritti dei maestri ...... § 2, Obblighi dei maestri; responsabilità . . . Modificazione ed estinzione, del rapporto I .Modificazione del rapporto, trasferì mento, promozione congedo, aspettativa, sospensione, inabilitazione , II. Estinzione del rapporto, .... 7 'tttel/ì del rapporto .... 2Z.\ 225 2 2 9 232 ^33 234 235 ni 339 24 [ 243 244 2 45 245 246 251 2 34 2 54 270 278 278 287 2 QO Nozioni generali: le classi. *J) Iscrizione £) Disciplina Sezione 111. Gli alunni ■ P fl g- 297 . % 298 , » ?99 — 34 6 — Sezione IV» I locali e le suppellettili* A) I locali .*..** • * ‘ » io; B) Le suppellettili » Sezione V. L’Insegnamento. § i. Caratteri generali dell 1 insegnamento pubblico : laicità e * pa: gratuita ij 2. Durata dell T insegnamento : calendario e orario § 3* Oggetto dell’insegnamento: i programmi c i libri di testo » $ 4. Prova dei risultati del l’insegna mento : gii esami * ÌOi 5 1( > $ zz 3 = 5 Sezione VI, Le Istituzioni sussidiarie della scuola Nozioni generali : Il patronato scolastico A) Istituzioni prescolastiche B ) Istituzioni in ter sco lasti eh e , » C) Istituzioni postscolastiche * pag- 33 * , *’ 333 * » 335 * » 3$ 6 CAPO IV, Ordinamento dell'istruzione privata. L* insegnamento paterno Le scuole private. , pag^ 337 . » 337 :